中港新媒體政策法規比較

2001-03-15

  在過去兩年,中國大陸的互聯網用戶以每半年增長一倍的速度發展,至今已達二千二百餘萬。香港的互聯網普及率也在原有的基礎上擴大,達到百份之六十以上。對這種初具規模的「網絡社會」,中國內地政府與香港特區政府均給予了極大關注,制定出一系列的管理措施。但由於兩地在文化、經濟及政治等方面的不同,所制定出來的管理措施也迥異。

  即將加入世貿的內地政府,一方面大力發展這種最新的資訊傳播工具,試圖與國際接軌,另一方面又懼怕通過互聯網傳播的大量未經政府「過濾」的海外資訊,擾亂社會秩序,動搖執政黨的統治地位。實施「一國兩制」的香港特區政府,既要繼續保持香港作為亞太商業金融中心地位,加強資訊科技,推動電子貿易,重振香港經濟,同時亦受到當地經濟傳統及利益集團的左右,在政策的制定上畏首畏尾,缺乏前瞻和一致性。

規管新媒體的困難

  以互聯網為主體的新媒體,較之傳統媒體,有極大的不同。譬如,參與新媒體使用甚至製作的門襤極低,任何稍有經濟能力的人都可參與。迄今為止,全球估計有超過四億人在不同程度上從事互聯網的活動,全球共有二十一億個獨立網頁,且每天以七百萬個的速度增加。互聯網無國界限制,世界任何角落都可成為互聯網的一部份,同時互聯網很少受電波頻率、印刷設備以及發射功率等資源性因素的影響。更為重要的是,互聯網上的製作及傳播方式非常靈活,一個網站可以在很短時間內更換若干次網址,或者通過若干域名來指向自己,也可通過「替身」(proxy)網址或「鏡址」(mirror site)來進行傳播活動。

  由於這些特點,以國家或城市來對新媒體進行規管難度極大,幾乎是一件不可能的事。自從新媒體興起以來,許多國家都試圖以法律或行政規則的方式來對之進行規管。出於不同的政治、文化及經濟背景,各國規管的動機和側重點亦不同。

  政治民主及經濟發達的國家的主要動機是使新媒體活動規範化,營造一個較為公平、合理及安全的環境,同時對弱勢的群體(如兒童)提供保護。譬如,美國近期通過的一系列法律以及法庭所作出的判決(the No Electronic Theft Act, 1997, the Economic Espionage Act of 1996, the Digital Millennium Copyright Act of 1998, cases against CompuServe, Prodigy, America Online, and MicroSoft)主要集中於網絡安全、知識產權、防止壟斷以及防止誹謗等方面。此外,美國和德國近年來對網上涉及兒童之淫穢物品的打擊和封鎖,其主要目的是保護兒童這一弱勢群體的利益。

  政治上保守的國家主要關注的是新媒體對國家安全、政治穩定以及人民思想的影響。譬如新加坡一九九七年頒佈的Internet Code of Practice就規定,所有互聯網內容及服務提供者都必須註冊並獲得執照,不得發佈任何有礙於公眾利益、公共秩序、公共道德、民族和睦以及公共安全的「禁止」內容,包括裸體及淫穢圖像,有關同性戀的內容等。

大陸法規:政治控制與經濟放鬆的矛盾

  作為非開明政體的中國政府,對新媒體規管的主導思想是積極控制。這種主導思想的形成主要受三方面因素的影響。其一是長期對媒體言論控制的傳統以及對傳媒「宣傳」影響力的迷信。其二是行政管理長期所形成的邏輯,即對所有事物,包括新事物,首先實施的就是控制。其三是共產主義意識形態的消亡和末朝統治中常出現的制度化腐敗以及因之而產生的統治危機和缺乏自信。

  然而,弔詭的是,在基於政治考慮而進行控制時,中國大陸政府又不能完全無視經濟利益,因為自七十年代末開始的經濟改革使中國走上了經濟發展的不歸路,而經濟的發展以及人民生活水平的提高又是對政權鞏固和合法性比較有利的保障。這就形成了大陸政府在規管新媒體時嚴於政治控制但疏於經濟管理的做法。

  自九四年互聯網在大陸迅速興起後,內地政府前後頒佈制定了許多有關電訊的政策法規。僅去年一年當中,國務院就正式公佈了兩個法規,即《中華人民共和國電信條例》和《互聯網信息服務管理辦法》。此外,還有中國國家保密局的《計算機信息系統國際聯網保密管理規定》。此前,大陸政府先後頒佈過七項有關電腦信息和電子出版的法律和法規,其中包括三項國務院法規,三項北京市規定,以及一項新聞出版署的規定。

  如此多的新法律及法規,在世界各國都是比較罕見的。總體看來,這些法規或政策重點在於對內容、使用者、網絡安全及製作者進行管理,許多規定在世界上算是比較嚴的。其中最主要的是對內容方面的控制。例如一九九七年十二月國務院的《計算機網絡國際聯網管理安全保護管理辦法》就規定任何單位和個人不得利用國際聯網製作、複製、傳閱和傳播下列信息:

(一)煽動抗拒、破壞憲法和法律、行政法規實施的;
(二)煽動顛覆國家政權,推翻社會主義制度的;
(三)煽動分裂國家、破壞國家統一的;
(四)煽動民族仇恨、民族歧視,破壞民族團結的;
(五)捏造或者歪曲事實,散佈謠言,擾亂社會秩序;
(六)宣揚封建迷信、淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖,教唆犯罪的;
(七)公然侮辱他人或者捏造事實誹謗他人的;
(八)損害國家機關信譽的;
(九)其他違反憲法和法律、行政法規的(《計算機網絡國際聯網管理安全保護管理辦法》,1997:1)。

  而在電子出版者方面,新聞出版署又有比較嚴格的規定。例如,出版者必須有明確的主管部門、主辦單位,註冊資本不得低於五百萬圓等。(《電子出版物管理暫行規定》1996:1)。

  《互聯網信息服務管理辦法》明確規定對互聯網向網民提供訊息的服務施行監管,包括將提供互聯網信息服務者分有經營性與非經營性兩種,其中經營性指向上網用戶提供有償訊息服務,此類業者須得到有關部門審批;非經營性業者指向上網用戶提供無償訊息服務,此類業者不但須將自己提供訊息內容、發佈時間和網址或域名記錄備案,而且須將用戶的上網時間、帳號、電話號碼及地址或域名記錄備案,以便政府部門依法查詢。此外,二零零零年一月中國國家保密局的《計算機信息系統國際聯網保密管理規定》還明確規定涉及國家秘密的電腦資訊系統,不能直接或間接地與國際互聯網或其他公共資訊網絡連接。

  內地政府在實施監管控制的同時,迫於入世的強大壓力和經濟的迅速發展,又不得不放寬政策,鼓勵和吸引海內外的投資,全面開放電訊市場。前不久出台的《中華人民共和國電信條例》(下稱《電訊條例》)就足以証明。《電訊條例》規定在基礎電訊業方面,容許外資持有國內電訊公司百份之四十九股權,較早前簽署的中美和中歐入世協議更為放寬。中國原計劃在入世後兩年,才開放予外資公司擁有百份之四十九股權,而新的條例以一步到位的方式提前放寬外資參與。

  顯然,大陸政府試圖在短期內制定一整套規管新媒體的法律和法規,以期對其像對傳統傳媒一樣進行有效的管理。由於政治控制是近期主要考量的因素,因此對其他民主國家會首先考慮的許多方面都沒有訂出相關的法規,比如保護私隱、知識產權以及對言論自由的保障等。

香港法規:既少又缺完整性

  與中國大陸相比較,香港特區政府在制定規管新媒體的政策法規時,顯得消極、滯後以及茫然無措。這種狀態是由幾方面原因所引起的。其一是港英政府在近百年的統治中所形成的不干預或積極不干預的傳統。雖然現任的特區政府有對經濟活動積極干預的傾向,但因在地產等經濟支柱行業中的積極干預以及由此而拉長的戰線,似乎無暇顧及新媒體的規管。其二是對傳統媒體以及言論自由長期所實行的「仁慈忽略」的規矩。其三是當地新媒體業者對規管沒有積極的要求與欲望。

  因此,特區政府制定的新媒體法規非常少,且多是對原有法規的修修補補,既缺乏整體考量又缺乏前瞻性。譬如,對互聯網上傳播淫褻及不雅物品的問題,特區政府只是在原有的《淫褻及不雅物品條例》中規定必須在網上出示「警告」字樣。一九九九年立法會建議增加防止網上兒童色情條例,以補充《淫褻及不雅物品條例》中未涉及網上色情構成犯罪,但尚未見到正式法律。

  香港特區政府新近頒佈的法令主要集中在私隱、知識產權及電子商貿等方面。譬如,九六年私隱專員公署頒佈的《個人資料隱私條例》對保障互聯網私隱作出了規定。九七年六月實施的《版權條例》規定互聯網上非授權向公眾提供作品也是一種侵權行為。二零零零年一月頒佈的《電子交易條例》,就交易過程中發生的問題及相關事宜作出規定,同時亦為郵政署提供電子核証服務及相關事宜作出規定。

  上述條例顯示出特區政府對互聯網的規管有所作為,但在具體法規的制定過程中卻表現得優柔寡斷。例如,香港互聯網供應商協會曾自發制定一些規則防止用戶將《淫褻及不雅物品條例》中定義為三級的材料擺放在網上或通過互聯網傳遞出去,阻止用戶進入到含有不雅物網上,及通知用戶的某些行為有可能造成犯罪等。此事說明,特區政府有關條例的不健全與不完備,使得一些非政府網絡組織自發地制定出一些規章制度,以便更好地發揮互聯網的作用。

  顯然,特區政府疏於在保護網絡安全、保障弱勢群體利益、反壟斷、防止網上犯罪與偷盜等方面的法規的制定。更重要的是,特區政府似乎只樂於分享大陸經濟發展的成果,但無視香港與內地實際上已經形成了一個經濟共同體這一現實,在制定新媒體法規時,絕少考慮與大陸的銜接與互動問題。

  入世後的中國大陸市場發展潛力巨大,中港兩地的經濟交流與合作會進一步加強。中國大陸全面開放通訊市場勢在必行,香港將試圖轉為以新科技為主導的自由港和服務中心。因此,中港兩地政府制定的有關新媒體的政策直接會影響兩地間的經濟互動,這尤其表現在協調中港之間電子貿易法規方面。


註:香港城市大學英文與傳播學系的電訊政策研究小組設立下列網址:http://newmedia.city.edu.hk/cyberlaw/,收錄了大中華區及美國的新媒體法規。

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