保障私隱報業評議會對新聞自由的影響

1999-09-15

  法律改革委員會私隱問題小組於八月下旬公佈了兩份諮詢文件,針對侵犯私隱的民事責任和傳媒侵犯私隱行為作出了十分詳盡深入的介紹和論述,除建議立法保障各類私隱權益外,更具體建議成立「保障私隱報業評議會」,以監察並規管報業進行新聞採訪和報導時作出的各種侵犯私隱的行為,從而保障市民的私生活免受新聞媒體的不當干擾。

  諮詢文件公佈後,新聞界反對之聲不絕,提出論點主要有:

  (一)建議中的評議會將嚴重影響新聞自由;

  (二)對新聞行業的監督,應該來自公眾輿論,而不是來自政府,或一個法定的組織;

  (三)在不影響新聞自由的情況下,對傳媒更有效的監督或制衡新聞傳媒的自律檢討,該行業的專業組織制訂的守則,和市場力量的發揮。

  除以上論點外,新聞界對建議中的評議會集制訂守則、處理投訴、進行調查、作出裁決和懲處等權力於一身也認為不妥,特別是擔當法庭角色向裁定嚴重違反《私隱守則》的媒體處以罰款,令產生「冷凍效果」(chilling effect),嚴重損害新聞自由的行使。

  新聞界提出以上反對的論點時,也同時質疑此時提出立法監管的迫切性,認為傳媒侵犯私隱的嚴重性並非已到了不可不管的地步。

  本文將就以上各點提出個人看法,並對法改會的建議作出一些回應,希望引發更多有心人士,就香港新聞行業的健康發展,專業水平的提升,以致充份發揮其監察與制衡的功能,令市民大眾的私隱權益獲得法律的保障之餘,同時可以透過新聞傳播媒介去有效監察政府與公眾利益有關的事務。

傳媒侵犯私隱的嚴重性

  傳媒侵犯私隱的行為並不單只在今時今日的香港發生;其實,在任何一個資本主義或民主社會裡,不論是西方還是東方,自大眾傳媒出現,就因為傳媒要發揮其監察功能或出於商業利益的考慮,而不斷重覆出現各種侵犯私隱的行為。就嚴重性而言,香港傳媒的「違規」行為不見得比西方社會嚴重,近年英國傳媒對皇室人員揭秘爆私的報導、美國總統克林頓的醜聞等,都只是其中一些比較觸目的例子而矣。

  若仔細分析最近幾年來,新聞媒體侵私行為的例子,包括法改會在諮詢文件內列舉的例子在內,大部份侵私行為似乎都發生在少數銷量高的大眾化報紙中,而不少另類報章,包括英文、財經和較嚴肅的報章,卻極少為求滿足讀者窺秘的好奇心理而侵犯私隱權益。


法改會公佈諮詢文件,建議成立「保障私隱報業評議會」。


  香港新聞媒介,包括那些多次侵犯私隱的媒體,在過去以致現在,對政府政策的制訂、執行和影響,對大財團大企業的是否公平運作,以致對社會上一般不公平不公義的事,都一直發揮其監察與制衡的功能,這是有目共睹的。而執行其監察任務的時候,有時候很難避免會干擾被監察者的私人生活,這是可以理解的;在西方社會,這被認為是「不可避免的奸惡」(necessary evil)。所以,當考慮立法規管傳媒的時候,必須同時考慮這種做法會不會因規管了少數「黑山羊」而懲罰了大多數的「白綿羊」呢?在保障私隱權益的時候,會不會也減弱了新聞媒體的監察功能呢?

「保障私隱報業評議會」的設立會否影響新聞自由?

  一般人都認識到,新聞自由並不是在一個真空狀態中存在和運作。世界上所有的大眾傳媒都受到政治、經濟、文化和社會力量不同方式和程度的約制。因此,立法規管新聞媒體的運作並非新事,問題是:法改會所建議的「保障私隱報業評議會」會不會對新聞自由造成破壞性的傷害,令新聞媒體不能有效發揮其監察功能。


西方傳媒侵犯私隱的違規行為,層出不窮。


  我們同意傳媒行使社會賦與它的新聞自由,並不是為了傳媒的商業利益,而是為了其有效監察政府及社會。我們也同意,個人私隱乃基本人權,必須受到保障。

  可是,對於工作上涉及廣大市民重大長遠利益的政府高官,他們擁有權力影響政策的制訂和運作,他們必須受到比一般市民更嚴厲的監察。換句話說,政府員官、議員,及那些行事決策會涉及公眾利益的人士,他們的個人私隱權利便必須作某種程度的犧牲。原因包括:(一)他們是自願參與涉及公眾利益的事務。(二)對於選任、受薪或某程度上代表香港的官員和議員,市民大眾有權期望他們具備高尚的品格,包括誠信,忠心,可靠。(三)通常情況下,犧牲公眾利益及以權謀私的行為,都會在私人時間和私人場所進行。

  因此,保障私隱權利的法例規管若不能區別各類行事決策涉及公眾利益的人士,豁免新聞媒介對他們進行監察時所可能引起的不便或侵私行為的法律責任,將促使這類人士利用私隱法例所提供的保護,消極方面可以拒絕監察,積極方面更可阻嚇新聞工作者進行採訪跟進。原因頗簡單,因為即使他們是極其負責、誠信可靠的官員議員,也確知他們有必須對公眾交待的責任,他們也極有可能行使私隱法例所提供的「護身符」;因為受監管、問責、被跟進追問都不是愉快的經驗;對高度誠信可靠和負責任的官員議員,更是如此。在公務繁忙緊迫的處境中遭受不休止、並且可能是瑣碎微不足道或甚至是無理取鬧的監察,將會難以忍受的。

  對於心存不軌,企圖以權謀私的公眾人士,這種保障正是求之不得。

  這將直接影響新聞工作者接近消息來源,在他們採訪獲取市民大眾有權知道的資料和消息的過程中製造障礙,也賦與具交待問責的人士一個逃避責任的藉口和保護,結果是削弱新聞傳播媒介行使其新聞自由去監察和制衡政府的能力,最終令民主制度受損。

  至於那些自願成為大眾關注的另類公眾人物—演藝界的影視明星歌星等……他們的私隱權益也必須作出某種程度的犧牲。雖然演藝界人士的私隱權益也應該得到保障,可是,他們不單自願成為公眾關注的人物,更常常利用傳媒去促進他們的私利。這種以社會公器促進私利的情況,立法時必須審慎,否則會為他們提供不必要的保障。

監督新聞傳播行業

  誰來監督新聞傳播行業?政府、法定組織、新聞行業自我監察?

  在提出這個問題之前,不少新聞傳播業界人士會先問:為什麼別的行業不需另立法例監管,而新聞傳播業卻要如此?為什麼其他專業如醫生、律師、工程師或會計師的專業組織可以自行監督行內專業水平,而新聞行業不可?

  要回答這一連串的問題,必須先了解新聞傳播行業的本質,它所處理的是什麼?它對個人以致社會會有怎麼樣的影響?

  新聞傳播行業透過採訪報導,不單令讀者知悉本地、本國和國際間的重大事故和變化,也同時幫助他們可以對周遭事態作出適時恰當的決定。採訪報導與市民大眾有切身關係、對社會有重大影響的事務,帶來十分重要的社會效應,包括增加透明度和增加社會關注和參與。新聞傳播媒介開放言論空間,讓社會各界參與討論,發表意見,令政府及各有關團體人士對各特定事務有更深入、全面及周詳的評議才作出影響深遠的決定。各新聞媒體的社論和各界的批評就擔當了監察和制衡的角色。


新聞傳播行業透過採訪報導,帶來重要社會效應。

  要發揮這些重要的社會功能,必須百花齊放,百家爭鳴,在多元意見紛呈的情況下,民主機制才能開動,政府才能兼聽,社會才能自我完善進步,而言論自由及新聞自由卻是發揮這些社會功能的必須元素。

  而各個專業所處理的是個別的個案或業務,達致公平以致提高專業水平的是統一標準;而新聞傳播界賴以達致公平的手段,卻是開放言論市場,鼓勵多元意見。劃一標準對監察政府及公共事務,特別是監察那些事務或官員,如何監察等,都是削弱甚至是扼殺監察的效果。

  因此,理論上,對大眾傳播行業,特別新聞媒體,法例的規管應該愈少愈好。可是,在大眾傳媒濫用新聞自由而造成社會不安、侵犯私隱以謀私利的情況下,監察規管似乎是有需要的了。

  可是,監管應該來自政府,法定組織,還是業界自律呢? 由於新聞傳媒監察的對象是必須向市民大眾交待和負責任的政府,所以,由政府制訂守則去規管傳媒會有角色及利益衝突的情況,是不適宜也不應該。由業內的自律組織去監管比由政府監管則較為恰當,可是,困難不少。若要業內自律組織作有效監管,必要條件包括:

  (一)各傳媒機構的老闆必須認識並且認真落實執行一個專業理念:新聞傳播不單是一個商業機構,更是一個社會公器 (public trust),除了營商賺錢,它更負有守望、示警、提醒和監察的社會功能。

  (二) 所有傳媒機構都願意參與這個自律組織,和願意遵守所制訂的守則。

  (三) 這個自律組織的權威必須被所有傳媒機構確認,所作裁決才能有效執行。目前,香港的傳媒生態環境似乎並未具備以上三個必要條件。加上傳媒自律組織若不加入外界的監察力量,也有角色和利益衝突的問題。看來,要傳媒長期自律似乎問題不少,困難重重。


誰來監察傳媒值得深究討論。

  至於市場力量能否在香港發揮其影響力,以監察傳播的操守,則見仁見智。但由於讀報、收聽電台及收看電視是有慣性特質,以致過去幾年來有邊看邊的觀看電視,和受公開譴責的報章卻仍是銷路最高的現象出現。退而思其次,由法改會提出的「保障私隱報業評議會」有其好處,但也有弱點。

  若由一個法定組織來監察,因有法定約束力,有關傳媒機構的參與和有效執行的問題便會迎刃而解。有充足資源去處理投訴、進行研究調查,以致受傷害的市民投訴有門是另一個好處。建議中的評議會在投訴委員會調查前可以嘗試進行調解,和任何受屈人士可向上訴庭提出上訴是應有之舉。

  可是,評議會具有懲罰性的權力,特別是向違規報章或雜誌處以罰款高達五十萬元的建議,卻有以下的敝病:

  (一)它是懲罰性的,對尋求、收集、挖掘多元意見和信息具阻嚇和冷凍作用。這對促進新聞資訊消息的流通、增加透明度、和提高傳媒的監察功能都有不良的影響,嚴重影響新聞自由。

  (二)對資源短缺的媒體會構成壓力,對傳媒生態的均衡發展會有不良效果。

結論和建議

  雖然新聞自由並非存在和運作於一個真空的狀態中,它卻因為對整個社會具有活力而健康的發展實在太重要了,而它也因為極其脆弱的,因此,若要對新聞傳播媒介作出法定有效的規管,它應該是既有效規管時也不會削弱其監察功能的。以下是一些建議:

  (一)先讓新聞傳播業界透過其自律組織,按他們自行制訂的專業守則進行自我監察,兩年內若傳媒侵私情況仍無改善,才考慮立法設立「保障私隱報業評議會」;

  (二)兩年後要設立的「保障私隱報業評議會」可以集制訂守則、處理投訴、自動進行調查,作出裁決於一身,但不具有罰款權力。

  (三)評議會作出的調查結果和裁決後,可以宣佈有關媒體違反《私隱守則》,譴責該等媒體、要求以評議會所指定的方式刊登道歉啟事,並可在香港流通的傳媒上刊登評議會的調查結果和裁決。

  這做法一方面沒有罰款帶來的阻嚇及冷凍效果,同時促進新聞資訊的流通,讓媒體受到監察之餘,市民大眾得知各媒體的專業操守和水平,對新聞自由卻沒有不良的影響。

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