在夾縫中掙扎求存:欠缺制度保障下的香港電台前景

1999-11-15

  自從港府宣佈廣播處長張敏儀快將調職,董特首及其他高官紛紛重申港台編採自主政策不變。此舉無疑是政府面向公眾表示對港台的好意,但卻又無可避免突顯了港台現制的脆弱難堪之處。

  一個制度的運作要靠領導人的良好意願和公開保證去維繫,說到底,是人治多於法治。眼下港台享有的編輯獨立亦確實繫於港府的政策多於一切。政制上,政府不由巿民選舉產生,不必聽命於港人,而負責監督政府的立法機關,其直選成份只達三份一,欠缺制衡權力的民意基礎。特區政府過去兩年多來在政治議題上予取予攜,為所欲為,正是拜權力高度集中的政制所賜。政府不取消港台的編輯自主權,非不能也,而是自我約制、有權不用的結果。因此,雖然特首公開聲明的效用如何,只有拭目以待,但現制下,他個人對港台保持現狀是否支持,直接決定港台的命運,卻是無可置疑的。

欠缺制度保障的編輯獨立

  表面上,港台的現狀也非毫無保障,因為港府與港台簽訂架構協議,賦予該台編輯自主的權力。根據該份由九三年開始每年檢討一次的架構協議,港台可自行運作,為巿民提供資訊、教育及娛樂節目,並設立管理制度,確保其節目做到客觀、均衡、公正。不過,這份架構協議是確立部門之間分工合作關係的工作指引,多於可切實執行的法律契約。協議列出資訊科技及廣播局局長與廣播處長各自的職權,釐訂上司與下屬的工作關係,卻不設立或委派任何獨立的機構去監管協議的執行,也沒有任何機制去裁決簽約雙方無法私下協調的紛爭,更不要說清楚訂明違反協議的後果。其實從一開始,該協議並無法律約束力,因為簽約者同為政府屬下部門,沒有獨立的法人地位,即使其中一方指對方毀約而興訟,法庭亦不會受理。因此,也難怪特首及政務司司長重申政府對港台編輯自主政策不變時,並無特別提及架構協議的保障作用。

  究其實,架構協議充其量只是不同部門之間的君子協定。更何況訂約雙方不是同級機構,而是上司與下屬。當兩者對協議各執一辭,若無獨立仲裁機制去判別是非,便只能交由上級定奪,結果也就介入了港台的編輯政策。當然,更常見的情況是特首對港台做法有意見,如鄭安國《香港家書》事件,特首不必直接召見台長,只須公開表明其反對立場(如表示海峽兩岸應按「一國兩制」模式統一),作為政府僱員的港台領導層實難裝作若無其事,對壓力無動於衷。更根本的是,港府雖然不會介入港台的日常編採運作,但根據架構協議,資訊科技及廣播局局長可為港台的整體計劃提供政策指引,並定期檢討總體計劃的政策目的及資源運用等,從發展方向及資源提供方面,影響港台的運作和路向。

服膺公眾利益的公營廣播

  簡言之,港台編輯自主的最佳保證不在於執政者可以朝令夕改的好意,而在於脫離政府獨立運作。不過,追求編輯自主只是第一步,其根本目的是為公眾服務。正如八五年時廣播事業檢討委員會(下稱廣檢會)所指出,港台獨立的用意是建立新制度,為港台提供政治保障及財政資源,使其能依從公眾利益而獨立運作,免於淪為個別黨派、利益集團的政治喉舌或生財工具。

  順著這個思路,港台內外必須深入探討「公眾利益」的內涵,並研究如何建立體制,確保港台依公眾利益行事。究竟依從公眾利益製作的港台節目有何特定的內容及形式?港台如何界定其巿場位置?在哪些方面可補充商營電台的不足,又在哪些方面可與它們一競雄長?在多數人與少數人興趣之間如何取捨又如何平衡?如何確保少數人、邊緣社群、政治異見者的意見得到充分的反映?港台又如何監督政府?同時,上述問題涉及的觀念、準則、政策等,應該通過什麼程序確定下來?確定後,又怎樣確保港台貫徹執行?不偏不倚的公營電台需要怎樣的政治及財政條件才能成功?這些關鍵問題不是任何官員的個人承諾可以完滿解答的。其實承諾的官員若是口心如一,真心相信港台編輯自主利多弊少,就該把現狀制度化,將港台轉作獨立於政府的公營廣播機構。否則,一面說港台編輯自主不變,一面維持其政府部門的身份,政府不是頭腦不清而自相矛盾,就是權宜之計而已,在照顧社會要求之餘,從不放棄對港台的主控權。

維護港台的專業自主

  十多年來,港府對廣檢會的眾多建議不是原封不動,就是七折八扣,港台獨立的政治及經濟命脈始終無法啟動。儘管港台走公營電台的路向得到社會認許,其必須服膺公眾而非政府利益的觀念也深植民心,但從體制的角度看,港台離開原定的獨立構想已經越走越遠。它的發展目標,由制度上組織及財政獨立,退而為講求效率提高的公司化,再退而為架構協議下編輯獨立,輔之以製作人員專業守則,務求在社會輿論積極支持下,尋取相對自主的工作空間。面對未來,港台編採自主能否維持,表面上除了有賴港府的認同,更需要巿民的支持和員工的努力,但在缺乏制度設置下,後二者並無取得制度化的權力去維護港台的專業自主,它的命運依舊緊緊握在政府手上。

  張敏儀離任確實沒有什麼大不了,不是因為她毫無作用,而是港台即使繼續由她領導下去,若要堅守編輯自主的原則,服膺公共利益,也仍舊要面對現實,在公營電台和政府部門之間曖昧萬分的矛盾夾縫中掙扎求存。

相關文章 / Related Articles