網絡時代的公共治理

2015-10-28

  何謂公共治理?

  根據世界銀行政策研究文件,公共治理定義為「 通過該機構  (政府)  在一個國家行使的傳統和制度。 」1公共,意思是大眾的,社會的,非個人的。但凡大眾服務,包括:教育、醫療、社會福利、住屋、道路交通、安全、清潔、環境食物衛生等,非由個人承擔,而需要由 政府統籌管理,提供市民大眾的服務,都屬於公共治理範圍。而政府應竭力於治理過程當中,要有效,高質素,負責任,符合法律,免於暴力,防止貪污舞弊2

政府、市民、媒體的角色

  「政府」:提供服務的是政府,包括:政府公務員直接處理也好,外判承包商也好,都是政府負責,承擔。接受服務的是廣大市民。政府不能以自己是官員的身份,強迫市民接受不當的服務,服務水平必須為社會大眾所接受。提供服務質素要與時並進,不斷提升,不斷改善。政府要有機制,要常常檢討,循環改善,力求盡善盡美。

  「市民」:市民大眾不能無理要求,只顧自己需要,而妄顧社會大眾公益。但市民大眾接受服務的同時,亦可適時向政府反映個人所需,讓政府尋求更佳方法,平衡大眾所需,不斷改善服務水平。

  「傳統媒體」:傳統媒體裡,報紙、雜誌、電台、電視台,擔當起監察政府,為市民發聲的角色。要升斗市民為不平而鳴,不容易。手停、口停,為生活,那來時間去投訴,去表達?低下階層的不滿,聲少力弱,根本不能引起大眾的關注。傳統媒體有讀者群,內容為社會大眾所關注,在社會上有影響力。透過媒體的報道,引起市民大眾的關注,對政府造成壓力,迫政府作出讓步,改善施政。

絡及網絡的特點

  二十世紀末,網絡出現,影響了全球,顛覆了傳統。網絡傳播即時、快捷、接觸面廣。任何資訊,一經上傳上網,即時傳遍地球上每一個角落。任何人士,於任何時候,任何地方,只要能接駁互聯網,即可接收網絡上的資訊。不需像等待早晨出版的印刷報章,也不須守候在電視機旁觀看傍晚或晚間新聞。

  「多媒體」:網絡科技,突破了傳統媒體的限制,比起印刷新聞報章,能展示更多種文字、相片以外的媒體,如聲音、動畫、影片,等。時事資訊或新聞故事內容展示,更有現場感,更富動感,令讀者更覺震撼。

  「互動」:電台、電視透過大氣電波廣播節目,只有發放,不作接收。網絡科技則預設發放訊息與接收意見同步,將資訊發布者與讀者緊緊連起來,互動起來。令寫與讀相方,更形緊密。「網絡社群」:網絡興起,智能電話的出現,人手一機,隨時、隨地、均可上網。這些方便,易用等特徵,很快凝聚了志趣相投人士,不同興趣群組相繼成立,互相發布資訊,交流意見。遇有特定議題,除了網上互動,更有外出面談相議,甚至發動群眾,抗議抗爭。

網絡的力量

  「手機滲透率令網民數目大升」:網絡的出現,已經有一段時間,但由於上網需要使用電腦,及連線上網,這兩方面的要求,都阻礙了網絡的使用及發展。可是,自從智能電話的出現,大大簡化了上網及使用網絡的技術要求,人手一機,任何地方,任何時刻,皆可上網。

  「自媒體及海量內容皆因網絡」:網絡使用普及,很快就由早期只有單向傳播方式的網絡1.0 時代,過渡到網絡2.0時代。網絡平台的設計,都加入了會員制度,使用者登記成為會員,自行製作內容,透過網絡平台,發行到全球每個角落,有網絡連結的每一處地方。內容由個人負責,製作、發放、都不需媒體公司機構支持,也不需偌大財力資本支撐。個人可以與讀者對話互動,志同道合者可以組成群組,增強影響力。在這情況下,個人很容易就可利用網絡發表意見,網絡則補充了傳統媒體,未能照顧大量群眾之不盡善之處。

公共治理指標

  根據台灣建立的公共治理指標3,可分為七方面,包括:法治化程度、政府效能、政府回應力、透明化程度、防治貪腐、課責程度,及公共參與程度等。其中三項,又特別與市民大眾參與有關,可盡量利用網絡,提高公共治理成效,包括:政府回應力、透明化程度,及公共參與程度。

  「政府回應力」,強調「政府政策施行對於人民需求的滿足程度。」意思是,政府需檢視政府各項政策於施行過程中,是否能呼應人民之需求;政府的施政是否能接受、轉化並調和人民之不同需求。在網絡2.0的年代下,不同網絡都有個讓用戶製作內容 (User-generated content) 的共通點。在這方面,網絡的使用,提供了一個偌大的平台,非常方便、快捷、不費分文就可讓每一個市民發表其個人意見,大大補充了政府各咨詢委員會代表成員之不足;方便政府在制定政策前及施行政策過程中,均可適時瞭解人民的需求,以便調和政策,滿足人民所需。這個收集人民意見的過程,絕對不容易;收集意見後,儘量瞭解人民不同需要,而調和政策,以爭取一個能呼應人民需求的方案,更不容易。但這正是政府官員的職責。香港有七百多萬市民,而政府編制人員有十八萬之數,正正就是每天做著這些協調工作。這就是治理的本義,這「政府回應力」正就是量度公共治理的重要指標。相反,制定政策前期沒有認真做好回應人民需求,草草制定政策並施行,必定會遇到人民的強烈反響,嚴重影響政策的落實,到時再回頭收集人民意見,更費時失事。若政府執意推行,更會做成與人民決裂局面,嚴重影響政府政治威信,連帶影響政府其他政策不能順利推展,造成人民凡事必反政府的亂象。

  「透明化」指公民可以簡單地、正確地,不費分文便可獲得關於政府施政內容、績效表現等資訊的程度。這指標特別留意政府施政、選舉、政府財政等方面,以期達到「資訊透明化」、「政治透明化」、「財政透明化」等三方面。在這方面,顯然見到全球各國政府努力,大量投入資源,建立電子政府,開設政府門戶網站,「由政府或政府的工作部門開設、創辦或組建,並主要以展示政府及其工作部門形象、發布政務資訊、受理相關事務和提供公共服務的網站」4。讓人民輕易便可取得政府施政等的資訊。以中國為例,中華人民共和國中央人民政府網站 (www.gov.cn) 於2006年1月1 日正式開通,各級政府,包括:國務院、省級政府、地方政府、縣級政府等,隨即開通政府網站;截至2007年,省級政府網站擁有率達到100%;據中國互聯網絡信息中心 (CNNIC) 統計報告,截至2008年12月31日,gov.cn 域名已經達到45,555個。政府網站內容一般都包含:當地概況、政務資訊、事務資訊、新聞資訊、生活資訊、相關鏈接,及互動專區,等等。由於網絡使用逐漸普及,人民均可以電腦及智能手機進入政府網絡,獲取政府施政、政治、財政等等資訊,大大增加了政府資訊的透明;也因為網絡,大大降低了政府發放與人民獲得資訊的成本。不過,在推行這浩大工程當中,發現有些政府網站域名不夠規範、網站資訊更新速度及頻率不足、在線辦事建設相對落後、辦事功能未能完全實現、網站在線互動不足,等等,還有可提升的空間。

  「公共參與」指標檢視民眾參與政治和社會事務的程度,包括:政黨系統、利益團體在施政中的角色,人民言論自由與新聞、媒體自由的健全程度。傳統媒體以單向廣播為主,即便報章有讀者來函、電台電視收集聽眾觀眾來電等,也由於報章篇幅、電台電視有限時間,而難以引入大量群眾的參與。網絡技術卻大大改變了這一單向關係,每位用戶不單可瀏覽內容,還可表示贊成或反對,為議題評分,發表個人意見,讓每一位市民都可參與其中而毋須預先得到任何批核。只要發表內容遵守基本禮儀,尊重別人便可。

  研究認為,網絡可促成人民參與,導至更廣泛、更深入、更高層次的討論,以解決市民政治冷感,不投入的困境5。政府官員雖以專業精神,全職工作;但有時仍難免遇到施政困局。相反,市民大眾切身其中,對日常事務熟悉,可主動參與提供意見及解難辦法,促進行政管理創新。除了日常行政措施,政府治理還包括照顧人民的人身安全,保障市民生命與財物,於風暴、地震、海嘯等天災、重大意外或交通事故中,拯救市民生命及善後。網絡媒體的多功能性和可用性更被發現可用於大型災害管理上。例如,海地大地震悲劇成為美國政府機構第一次大規模使用社交媒體,作為知識共享和協調工具,協助善後處理的催化劑。美國及國際援助機構利用了網絡及社交媒體,於危急的災難環境中,提供了更完整的知識資源共享,更有效及更快地作出救援決策。6

總結

  治理一詞為一多元概念,可有不同涵義。但整體而言,「古典政府中階層式管理與規範的治理形態已不合時宜,國家不再是唯一獨裁或決策者。由於日益複雜和多樣的政治社會系統,協商、企業、網絡和市場力量等利益相關單位多半都能參與決策過程。」7

  要接受這一理念,殊不容易。由於世界各地不同政府,或同一政府內部的不同官員,仍保留舊有官場文化,對政府治理的理念,政府管理的哲學,社會資源的運用等,仍存有分歧,網絡獨有的海量內容、包含每一位用者的全民參與互動、及大大小小的網絡社群的形成,或有助這些方面的進一步探討與融合。

 

(註:本文為第三屆兩岸四地大學生之「資訊與網絡時代的公共治理」論壇文稿)

1 Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2010). The Worldwide governance indicators: Methodology and analytical issues. World Bank Policy Research Working Paper 5430. Retrieved from http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#doc

2 ibid

3 臺灣公共治理研究中心:指標說明http://www.tpgrc.org.tw/content.php?f=93

4 頁39:雷躍捷 辛欣 (主編)(2009)。《網絡傳播概論》。北京:中國傳媒大學出版社。

5 Charalabis, Y., Loukis, E. (2011). Transforming government agencies’ approach to e-participation through efficient exploitation of social media. In Proceedings of the 2011 European Conference on Information Systems (pp.1-2). Helsinki, Finland, 9-11, June 2011.

6 Yates, D., Paquette, S. (2011). Emergency knowledge management and social media technologies: A case study of the 2010 Haitian earthquake. International Journal of Information Management, 31, 6-13.

7 朱景鵬教授,頁xix編序。朱景鵬 (主編)(2013)。《歐洲聯盟的公共治理 – 政策與案例分析》。臺北市:臺大出版中心。

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