探視海外傳媒系列 -- TVNZ:從企業化到公共化

2002-03-15

TVNZ將於今年七月重新定位為公共廣播機構
如果說上期本文所介紹的南非廣播機構(SABC)的公共化是政府順應全球政制民主化大潮,而給廣播節目獨立性予以法律保障,那麼,新西蘭電視公司(Television New Zealand Limited,簡稱TVNZ)的公共化,則是為了抗拒廣播全球化之大勢,而重新找尋新西蘭文化定位的結果。殊途同歸的是,雙方的出發點都是在經營自主和編輯自主的原則下,製作和播放一些更好地體現當地人文化身份、反映當地生活特色的節目。


今年七月一日,這個位於太平洋的電視公司將正式從過去以盈利為目的的國有企業(State Owned Enterprise)重新定位為同時要肩負社會責任的公共廣播機構(Crown Owned Company),為新西蘭人的聲音提供表達空間。


公共化憲章設定使命

新西蘭廣播部長Marian Hobbs早在去年五月一日就正式宣佈:政府通過了一個專為新西蘭電視公司實行公共化的憲章。憲章給公共化後的TVNZ廣播內容設立了下列九點使命:

*播放各種風格的資訊、娛樂和教育節目;
*保持播放節目的最高素質和堅持編輯自主;
*提供共通經驗以強化公民權和國家身份的認同感;
*確保在節目中或在節目策劃時令原住民有參與感;
*廣播其他電視台未能做到的各種節目和達到其所未能及的趣味,兼顧各個年齡層;
*平衡大眾和小眾的需要;
*給新西蘭人帶來外部世界的新意念和新經驗;
*在電視業中扮演領先角色,鼓勵創新作品和設定品質標準;
*支持本土電影電視工業,扶植後晉,資助創意天才。


憲章還對TVNZ如何完成上述使命提出了具體做法,比如加強製播本土節目,提供獨立、公正、具深度和綜合性的新聞和時事節目,讓兒童、青少年和土著毛利人參與節目,展現多元文化和滿足弱勢社群,提供新知、科學性和教育性的節目,引領觀眾認識世界等等。


一個月後,廣播部長又發表了政府對TVNZ架構重組的設想,就是將其轄下的兩間子公司 —— 即地面波傳輸網絡Broadcast Communications Ltd(BOL)和TVNZAustralia實行獨立核算。而重組後的TVNZ雖然作為一間公共機構,但仍需在先前商業經營的基礎上找尋一個作為公共電視角色的平衡點。


TVNZ主席Ross Armstrong公開支持政府憲章之內涵,並承諾密切合作,選定優先施政項目和監督電視台,以防止出現違背憲章精神之經營行為。


所以,TVNZ去年九月底跟國家資助機構NZOA簽定了合作草案,以共同製作符合憲章精神的本地電視節目;並為公共化作了相應的機構人員精簡和資源調整,比如將兩個電視頻道TV One 和TV2統一由一個部門管理;而在去年底發表的公共化意向書中,承諾在黃金時段每年會製播不少於五成的本土節目,而兩個電視頻道每年至少會分別贊助一個社區活動等。至於履行這些社會責任的額外開支,TVNZ希望尋求公眾的支持。


公共化財政安排惹爭議

然而,這個具理想主義色彩的公共化政策不但未引起大眾的共鳴,而且,對公共化後TVNZ的財政安排更成為抨擊焦點。尤其是企業化的既得利益者,一向主張發展私營企業。保護個人財產的前執政國家黨(National Party) 領袖Jenny Shipley諷刺說,工黨對小生意情有獨鍾,大生意在其手上很快就變小生意。她認為TVNZ從企業化轉型為公共化是自貶身價,對一個受大眾歡迎的電視台,不要求它的盈利貢獻而為了滿足憲章,是有違公眾期望的。


該黨廣播事務監督議員Katherine Rich則抨擊道:十八個月來,廣播部長只提出簡短的憲章文稿,卻要十四個月後才付諸實行!她斷然,政府無法提出令人信服的資助方案,所以才要再耗一年時間來找尋財源。


另一個代表產業利益團體的反對黨ACT New Zealand議員Penny Webster也對這種半商業化經營的模式在未來的競爭力產生懷疑,而如果要政府額外資助,則顯然會給納稅人增加新負擔。


值得一提的是,SABC公共化後的財政來源是以出租電視牌照 (Broadcasting Fee) 來補充不足,這也是目前許\多公共廣播機構的主要財源。但TVNZ的情況有別,因為上任國家黨政府在一九九九年五月時已通過立法,將自一九三二年起實施的公共電視牌照費制度廢除,並已於二零零零年七月生效實行。


本來,作為歷史悠久的電視台,市場佔有率高達七成,TVNZ自一九八八年重組成為國有企業以來,每年都有盈利,其中截至二零零一年六月底為止的上年度稅後盈餘為三千萬新西蘭元,可見,其自身財政狀況並不差。但問題是,政府在決定其公共化的同時,卻將其屬下兩間具盈利能力的子公司TVNZ Australia和 BOL分柝,將收入直接上繳政府庫房,這顯然令電視公司經營前景不明朗。


難怪新西蘭電視監製和導演協會 (SPADA) 也對這項削弱電視台財政狀況的措施表示擔憂,該會女總裁Jane Wrightson 在聲明中說:「這簡直是荒謬,政府一方面要求電視台負起社會責任,另方面又將人家賺錢的子公司獨立開來,除非以後的廣告收入有所增加,否則單靠NZOA的資助,最終損失的是新西蘭人。」


既然反對和質疑的聲音如此多,政府為何要一意孤行呢?且讓我們翻看一下該國廣播事業的發展情況。



新西蘭廣播發展背景

新西蘭是一個人口僅有三百八十三萬的島國,自一九四七年獨立以來,廣播服務主要由政府提供。四十年來,一九二五年成立的電台和於一九六二年啟播的電視台都由政府法定機構 —— 新西蘭廣播公司( The Broadcasting Corporation of New Zealand,BCNZ) 實行壟斷性經營。


八十年代末,新西蘭政府開始進行電視工業的改革。同年八月,一個名為「新西蘭廣播公司重組條例」將解散了BCNZ,並分別將電台部和電視部重組為兩個獨立的國有企業:新西蘭電台(RNZ)和新西蘭電視公司。其中前者在九六年出售其商業業務後重新定位為公共機構,後者則擁有兩個全國性頻道TV One 、TV2,五個地區性電視台和地面波傳輸網絡等。


與此同時,廣播仲裁處(Broadcasting Tribunal )則完成了一系列聽証會,並授權成立了第三個電視網絡,於是,該國第一個私立電視網絡TV3在一九八九年啟播,標誌著以往壟斷性的新西蘭廣播時代的結束。


根據一九八六年頒佈的「國有企業條例」,所有國企都要以商業方式經營,所以,企業化後的電視公司自然以爭取盈利為目的。


一九九一年,政府更進一步放寬了過去對海外投資者投資電視行業的限制,加上新技術的開發和引進,電視節目可以通過有線、微波、衛星甚至數碼技術等傳送,令廣播電視市場在九十年代後期出現突飛猛進的發展,新的電視台陸續有來,尤其是有外資背景的。這些私營電視台不但帶來競爭,而且為了節省製作成本,電視台往往播放較多購買節目,其中TVNZ的外購節目就高達百份之六十八,以致外來文化對本土文化構成很大的衝擊。


有鑑於此,政府一九八九年通過了一條成立廣播諮詢委員會(Broadcasting Commission) 的廣播條例,下設一個執行公共實體New Zealand On Air ( NZOA ),負責收集電視牌照費,並將得來的錢用來資助跟本土文化有關的節目製作。該機構成立十一年以來,每年都從逾一百萬的電視用戶中收集了近一億新西蘭元。自從電視牌照費制度廢除後,則改為由政府直接撥款。


九十年代末,新西蘭大選時,左傾的工黨在競選中提出跟當時的執政國家黨不同的文化政策,即將TVNZ公共化,以製作多些能代表新西蘭人和文化,尤其是土著毛利人和兒童節目。九九年,工黨在大選中獲勝,隨後跟聯盟黨(Alliance)組成了聯合政府,女總理兼黨魁Helen Clark為實現競選承諾,TVNZ公共化開始擺\上日程。


工黨政府認為,首先,公共電視的服務對象是公民而非消費者;其次,電視公共服務需要一個專有頻道推出,而非像目前般,由NZOA贊助相關節目在不同頻道播出,否則,一些商業掛帥的電視台,往往以這類節目吸引不了廣告商為藉口而謝絕播放。


政府顯然用心良苦,但她的公民而非消費者將如何回應其苦心?而電視公司將怎樣在一半商業、一半義務的公共化運作中取得各方面的平衡?還待觀察。


公共機構和國有企業

從新西蘭電視公司從政府機關,到國有化,到企業化,再到公共化的複雜過程,帶出兩個容易令人困擾的概念,即公共機構和國有企業的分別。


除了一般的政府部門外,公共機構(Crown Entity )和國有企業(State Owned Enterprise) 都由政府擁有,但兩者在營運性質和服務目標上有所分別,前者在爭取財政核算獨立的同時,背負著一定的社會責任和服務公眾的精神;後者則包含重成份的商業經營性質,以盈利為目的。另一點不同則是,公共機構的高層職員,年薪超過十萬新西蘭元者,資料是公開的,其表現受到公眾監督;而國企的則不用,他們的待遇完全跟私人公司掛u。


這跟該國在八十年代中推行的整體經濟政策有關。八六年五月,為減輕財政負擔,政府推出了一系列國企改革方案,以改善經營效益,一方面將部份政府資產出售,另方面則要求部份跟社會民生有關的國企,通過內部重組來達到企業化經營的目的。根據當時推出的國有企業條例,所有國企董事會在運作上可以完全獨立於政府,像資源分配、產品市場推廣和買賣訂價上等,都可以自行按市場規律作決定。按此條例,這類國企不再肩負跟商業利益無關的其他責任,即使政府希望其舉辦一些活動時,也需要雙方協商並訂立合約。


所以,即使像TVNZ這類跟大眾生活關係密切的廣播機構,在國企條例的限制或保障下,它也可以為了爭取最大的商業利益而生產或迎合大眾口味的暢銷文化產品,而罔顧社會責任而效果。這有違民主社會兼顧大眾和小眾的公平原則,也體現不出民主政府關注弱勢社群的精神。國企的局限給TVNZ的公共化提供了契機。
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