香港廣播政策與規管

2004-01-15
 
香港的廣播政策與規管,預計於今明兩年會有頗大轉變。去年十二月,港府就數碼地面廣播,展開第二輪公眾諮詢,到今年三月結束;十月發表的《數碼二十一》最新一份諮詢文件則透露,港府將研究合併電訊管理局和廣播事務管理局,成立單一的規管機構。這兩項舉措拉開了下一輪廣播規管改革的序幕。為此,本文回顧香港近年於這個範疇的缺失,並提出未來改革應抱有的準則和理念。


政治因素磋跎改革

不少研究指出,世界各地政府都規管廣播業,表面上是為了更好地分配和使用有限的大氣電波資源,其實是擔心電台、電視影響力大和滲透力強,所以透過發牌嚴加規管,不讓廣播業被反政府或外國勢力利用。這個說法尤其適用於殖民地時代的香港,廣播業長期由少數業者壟斷經營,受到港府有限度發牌的保護和高度規管。

八十年代中,港府就廣播業作了一次大規模檢討,雖然專責委員會說不上獨立或前衛,但在非殖民地化的大環境下,亦就香港廣播業作了頗坦率的批評,並提出多項改革建議,包括:(一)配合科技發展,引進有線電視;(二)將「香港電台」(港台)提升為獨立的公營廣播機構;(三)針對「無線電視」獨大的不健康現象,採取相應措施;(四)改革規管制度,成立廣管局;(五)制訂《廣播條例》,統一規管電台、電視。雖然委員會的一些建議陸續得到落實,但有關港台地位及《廣播條例》的建議,或因政治含意,或因觸及根本規管模式,再加上九十年初的中英兩國就過渡安排的爭議升溫,都在香港主權移交前被擱置。


商業利益先行未見成效

特區政府成立後,拖延已久的改革再次起動,九八年檢討了電視政策,並因應科技匯流、開放市場等世界大潮流,決定開放電視市場予其他經營者,又於二千年制訂《廣播條例》,以及就數碼地面廣播作第一輪諮詢。這輪改革明顯以商業利益先行,強調要配合科技發展,放寬規管,推動香港成為亞太地區廣播業的中心,旨在促進投資、提高就業機會,觀眾隨之亦能享受到更多元化的節目。但這個如意算盤未能打響,改革成效並未彰顯。當政府決定開放電視市場,香港尚未從亞洲金融風暴復原,科網熱潮爆破接踵而來,之後又遇上電訊業的大幅滑落,二千年發出的幾個新收費電視牌照,經營者不是退出,就是縮小規模或延遲啟播。至於引進地面數碼電視的方案,則遭到「無線」和「亞視」聯手強烈反對。


刻意迴避多個重要議題

港府於九七前,出於政治的考慮,未能對廣播政策作出大幅改革,錯失了黃金投資時機,而回歸後的改革方案亦迴避了多個重要議題,包括:(一)港台地位;(二)改革廣管局;(三)如何改革內容規管,配合科技發展,避免妨礙新聞自由和扼殺創作?(四)在放寬規管、改為依賴競爭法條文的同時,如何設立有效的機制,確保公平競爭和避免壟斷、提供多元化和高質素節目?(五)鑑於廣播資源和渠道日增,政府會否改變政策,不再只容許政府和少數財團行使廣播權利,讓一般民眾都享有這項權利,例如鼓勵設立公共頻道,這涉及改革發牌制度。總體而言,這些議題是相連的,都繫於同一個關節上:政府是否願意放開廣播權利?是否願意下放規管權力?現有的廣播機構作為既得利益者,對這些改動有多大的抗拒?這一切又歸結到同一個關鍵:港府部署改革時,到底依憑甚麼準則和理念?

爭議不斷浮現

過去一年,香港發生多宗涉及廣播規管的爭議,或多或少關係到一直迴避的重要議題。最觸目的,要算廣管局就商台節目《風波裡的茶杯》發出警告,認為受訪官員被剝奪回應權,受到不公平對待,這引起很大的反響,不但商台不同意這項裁決,廣管局亦收到一萬二千多份公眾意見,當中八千多份反對裁決。這宗爭議與港台節目《頭條新聞》於二零零一年底被廣管局勸喻相類似。當時《頭條新聞》借用塔利班政權,諷刺施政報告,但廣管局認為,即使以諷刺、滑稽或幽默手法表達,仍然需要持平。港台對裁決表示失望,不同意將《頭條新聞》歸類為時事節目,指廣管局不應簡單看待「公正持平」,又希望廣管局為諷刺節目專門訂定準則,以免扼殺節目多元化發展和創作空間。

另外,去年香港寬頻推出網上收費電視,根據《廣播條例》毋須領牌,且不受廣管局規管,引起其他已領牌的收費電視經營者不滿,亦令人聯想到九十年代中當有線電視享有專營權時,港府又批准香港電訊經營自選影像業務,因而引起的一連串糾紛。

去年另一宗爭議是前廣管局主席梁乃鵬卸任僅半年,就加盟無線電視擔任副行政主席,引起會否出現利益衝突的疑慮。

這幾宗爭議,都是相關的:(一)在這個多媒體、多元化內容和表達形式的年代,香港的廣播業應如何規管,發牌制度應否修訂?節目內容規管應否放寬?如何放寬?

(二)多年以來,廣管局所有成員由政府挑選,而且都是兼任的,每月平均只開一次會,而大部份會議都是閉門的,日常工作交由影視處辦理。廣管局的組成和運作,根本不符合現今國際上對規管機構的要求,即需具有獨立、專業、具透明度,以及向公眾問責的特質。廣管局負責規管已領牌電台、電視台的節目內容,但現時的節目守則一方面管得很細,但另方面條文又頗空泛,再加上廣管局欠缺獨立性,一些富爭議的裁決很容易會觸動製作人員和社會人士的神經,令人猜度當局是否企圖收緊廣播自由、迫使廣播機構作自我審查。

(三)廣管局成員的更替由政府控制,又未擁有足夠專才處理競爭法條文,而公眾參與的渠道亦相當少,在在都難令人相信港府於開放電視市場的同時,是致力提供合適環境,讓新舊業者有公平競爭的機會。

 

維護及推展廣播自由與權利

廣播政策與現行政制是息息相關,不可能大幅超前,這也說明回歸後的廣播政策改革為何會以商業利益為重,迴避了多個公眾監督和參與的議題。不過,創作自由、廣播自由、新聞自由,向來都是香港賴以成功的基石,港府在制定廣播政策時總不能忽略,亦不能將發展廣播只當作一種商機看待。同時,隨著衛星和互聯網廣播越來越普及,以及數碼廣播時代的來臨,當局亦無法死守過往廣播政策的準則,只容許政府和少數財團行使廣播權利,並對節目內容嚴加控制。

相信於不久的將來,一般民眾都能透過越來越多的渠道,包括互聯網、流動電話、數碼廣播,行使他們的廣播權利,而當局的對策不應再是遲遲不肯推出公共頻道,而是要研究怎樣加強廣播者的自律意識和機制,並教育受眾加強監察節目質素。總體而言,下一輪廣播政策改革的準則和理念,應包括維護廣播自由、推展廣播權利,當局不可一再迴避,但市民亦要有足夠的心理準備,這個理想和目標很難達到,需要不斷爭取。
相關文章 / Related Articles

是市場太小還是競爭太少

李敬華
2019-06-06