台灣廣電媒體改革

2004-09-15
行政院並未明確訂出無線電視的未來方向。
行政院並未明確訂出無線電視的未來方向。
台灣的廣電秩序面臨重整。
台灣新聞局長林佳龍一上任便是動作連連,先是要執行陳水扁總統二零零零年競選白皮書所提的無線電視公共化主張,將台視、華視朝向「具有民營化活力」的公共化方向邁進;沒多久,又把矛頭指向三家無線電視台與中廣,希望透過換照的方式,要求這些媒體提出政府與政黨股份退出的具體方案;接著,新聞局打算進行廣播頻譜重整,企圖一舉解決小功率非法電台、部份電台進行聯播,以及公營和黨營電台頻譜重組利用等問題。

林佳龍一連串動作讓在野黨及部份媒體看得觸目驚心,深怕傷害了自己的既有利益,也擔心民進黨政府的「綠手指」想要染指媒體。另一方面,對長年投入媒體運動的改革團體而言,林局長的宣示,某種程度符合了媒體改革團體 -- 媒體改造學社等「建立民主、多元、有競爭力、影響力,和經濟規模的公共廣播電視集團」的期待(媒體改造學社網址:http://www.twmedia.org),但官方所言,不僅定義不明、缺乏明確的政策方向以及細部的政策規劃,再加上藍綠的政治氣氛,媒體改革團體也不會過度樂觀、掉以輕心。

台灣的廣電秩序的確需要重整,建立公共廣電集團也是正確的改革方向,因為一九九三年媒體自由化政策的結果,廣電媒體已從過去的黨國壟斷轉為資本家/財團壟斷的局面,不僅財團媒體結合私己利益與政治企圖,同時因商業競爭所帶來的收視率的災難,已經嚴重影響台灣的政治與文化。


「民營化」或「公共化」?

台灣媒體改革該如何走,一直存著爭議,其中最大的差異便在於黨政軍力量退出無線廣電媒體之後,新的媒體機制到底該走向「私有/民營化」?還是「公共化」?

國民黨執政階段雖然掌了大部份的資源,但隨著民主化的進展,迫於民間壓力及國家經濟發展的需要,對於部份媒體採行了自由化的解禁政策。一九九三年開始,陸續開放有線電視、收音機廣播的所有權,並且逐步開放外資。不過,即使如此,國民黨仍然握有最重要的媒體資源 -- 無線電視。國民黨的解禁政策因應了部份民間改革媒體的主張,也希望能擴張媒體產值,因此獲利。不過,民間團體的期待不僅於此,更進一步要求政黨與政府的勢力必然退出無線電視。

一九九五年,當時由「三退聯盟」主辦的「黨政軍退出三台大遊行」,提出「三台股權大眾化」、「全面翻修廣電法」、「成立監督委員會」、「確立編採自主權」四大主張。該聯盟雖然提出「黨政軍釋股」說法,但卻引起部份參與該聯盟的團體與學者質疑。他們認為,黨政軍退出三台雖是大家的共識,但未來若以「股權大眾化」作為解決之道,那麼,財團勢力將繼黨政軍之後取而代之。

「股權大眾化」的主張與自由化政策是一體兩面,是寄望經由三台股權的釋出,以致沒有特定集團可以掌控媒體,達到媒介公平分配的目的,這樣的思考也與目前部份執政及在野人士解決目前無線電視的作法類似。然而,股權大眾化是否真的就能達到利潤共享、保障多元的目的?卻是有待商榷。

「私有/民營化」的目標作法是許多人對媒體改革的期待,一方面認為可以擺脫黨國的控制,另方面,自由化的媒體也能讓消費者有更多的選擇。然而,在台灣現有的經驗裡,自從有線電視開放後,不斷地重播大同小異的內容,再加上商業機制對特定品味(例如,弱勢群體、精緻藝術、本地文化與歷史為主題的通俗戲劇)的壓抑,觀眾只有在類似的頻道裡作有限的選擇。另一方面,收視率成了商業媒體競爭與生存的目的,再加上媒體經營資本密集的特質,使得財團成了控制媒體的重要力量,更嚴重的是,商業媒體的政黨色彩未如預期降低,各擁其主的情形明顯可見。因此,即使將台視、華視「私有/民營化」後,黨政的力量仍可能透過白手套,借屍還魂再次染指媒體,屆時黨政軍退出媒體的目的不但未能達成,還會引進新的災難。


媒體改革之路

雖然對於解決無線電視問題的作法爭議不斷並且延宕多時,不過,在民進黨執政後,媒體改革似乎有了轉機。二零零三年十二月九日,立法院三讀通過廣電視法制中有關所有權人資格的修正案,明訂政黨、政府,以及相關人員不得投資廣電媒體與擔任發起人、經理人、與董、監事的職務。並且,限期黨政軍勢力必須於兩年內退出廣電媒體之經營權與所有權。這個法律給為黨政軍退出媒體開出時間表,換句話說,除因特殊需要,二零零五年年底黨政軍的力量必須完全退出媒體。

在時間壓力下,行政院於二零零四年六月廿四日依廣電法修正案通過「無線電視公股釋出執行條例」草案並送交立法院,明訂台視、華視明年底前釋出公股的程序,並賦予無線電視台走向公共化或民營化的法源。然而,這個法案只是提供公(官)股釋出的工具,至於台視、華視在公股釋出後的未來走向,行政院並未作出明確的政策宣示。

顯然的,行政院只給予台視、華視中官股退出的法源,搬出一套「模稜兩可」的草案,並未明確指出無線電視的未來方向(至於國黨所執有的中視、中廣因為是「民營」機構,只能依廣電法限期政黨股份退出)。換句話說,行政院表面上宣示了台視、華視未來走向公共化的可能,但同時卻又把問題及爭議丟給立法院。乍看之下,台灣媒體改革有了新的契機,但其實有段長路要走,否則當法案淪落在充滿變數的立法院後,台灣媒體很可能再成為商業勢力的禁臠。


公共服務的價值

為了避免台灣媒體再走向私有化與黨政力量控制的回頭路,台灣需要一個民主、多元的公共廣播體制,必須在制度上減少政商勢力的媒體制度,才不至於重蹈覆轍,特別是無線廣播與無線電視屬於公共資源,更應該強調其公共服務的價值。

事實上,台灣現有的媒體中,公共電視相對能維持媒體公共性的價值,不但其經費在法律的規範下較能限制政商勢力的不當干預,同時,在董事會組成上也考慮多元代表性,並且需經國會同意。可惜的是,台灣公共電視只有一個頻道,每年經費只有十五億台幣,無法解決台灣媒體「不患寡而患不均」的問題。換句話說,雖然台灣擁有數百個廣播及電視頻道,但除了少數的非營利或宗教性電台外,由國家保障而設立的公共電視只有一家,因此,在公共媒體規模有限的情況下,大多呈現商業化娛樂與大同小異的內容,多元的聲音反而遭到排擠。

如果台灣媒體能在黨政軍逐步退出媒體的當下,有效整合既有資源,也許這段路並不太遠。事實上,目前政府已投資不少廣播電視媒體,如果能將這些媒體重新整合,仿照目前公共電視民主化的設計,限制政府及商業力量的不當干預,相對的能給台灣媒體多元、民主的生機。因此,包括中央廣播電台、警察廣播電台、教育電台、漢聲、客家頻道、宏觀衛視等國營媒體,以及政府持股的媒體,如:台視、華視,及未來可能收回的黨營媒體中廣等,上述媒體可以以不同形式和現有的內湖公視成立新的廣電集團,達到公共服務、頻道分工、文化多元之目的。例如,全國性的廣播電台以類型電台的方式經營,如:交通、音樂、教育;而警廣、漢聲、中廣等具有地方波段的電台則專事地方服務,成為社區或區域媒體;央廣及宏觀衛視則以國際廣播為主,此外,內湖公視、台視、華視、原民與客家頻道,則重新定位提供不同類型的節目。

不過,立法院的利益糾葛、對公共媒體的有限想像,以及種種現實的考量都可能成為建立公共廣電集團的障礙。另一方面,雖然林佳龍局長也提出未來將朝向公共廣播集團的發展構想,但卻有明確的規劃,也未能得到民進黨內的全力支持。為了能改善台灣的媒體文化,讓台灣媒體能走向多元面向,建立公共廣電集團的主張是有心於媒體改革者必須思考的方向。

無論如何,社會力量已不允許台視、華視等廣電媒體走向私有化的回頭路,支持者除了認同公共化的大目標外,也應該更進一步促成社會各界對公共媒體的討論,透過民間的參與及討論,讓公共化運動除了作為媒體改革運動的重要過程外,能成為民間力量推動公共政策的重要典範。
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