中國影視政策的調整

2006-01-15
中國影視製作設有審批防線。
中國傳媒業在影視製作方面,近年改革跨度最大的是外資的進入。以往,在電影電視劇製作方面的中外合作只是在個別影片或電視劇的製作上,每一次合作都要審批,每一次審批都只是一次有效。歷次《外商投資產業指導目錄》都把包括電影製片、廣播電視節目製作在內的廣播電影電視業列為禁止外商投資產業。甚至在中國入世以後,二零零二年三月發佈修改的《外商投資產業目錄》,仍然在「禁止外商投資產業目錄」裡列有廣播電視節目製作、出版、發行及播放公司,電影製片、發行公司。在中央政策調整以後,二零零三年十二月起施行的《電影製作、發行、放映經營資格准入暫行規定》中第一次在公開法律文件中允許外資參股同境內國有電影製片單位合資成立電影製片公司。二零零四年十月,廣電總局和商務部先後聯合發佈《電影企業經營准入暫行規定》和《中外合資、合作廣播電視節目製作經營企業管理暫行規定》,對外商投資中國影視製作企業訂出較全面規範。二零零四年底,中國發改委和商務部修訂的《外商投資產業指導目錄》正式把電影和電視節目製作從外商禁入領域移到外商限制進入領域。說是限制進入,是因為明確規定不允許外商獨資和必須中方控股。
  
開放對外合作的資格
  
關於中外合作主體資格,外方合營者按照規定必須是境外影片製作單位、影視製作機構,而不能是其他性質的公司企業。中方合營者,按照二零零四年初廣電總局發佈的兩個「意見」,必須是境內國有製片單位和國有電視節目製作單位。甫過半年,在《電影企業經營准入暫行規定》和《中外合資、合作廣播電視節目製作經營企業管理暫行規定》中,這一點又有了突破。《電影企業經營准入暫行規定》第六條規定:「允許境內公司、企業和其他經濟組織(以下簡稱中方)與境外公司、企業和其他經濟組織(以下簡稱外方)合資、合作設立電影製片公司(以下簡稱合營公司)。申報條件包括「中方已取得《攝製電影許可證》的或已取得兩個《攝製電影片許可證(單片)》」等。《中外合資、合作廣播電視節目製作經營企業管理暫行規定》第三條規定:「本規定所稱中外合資、合作廣播電視節目製作經營企業,是指中國廣播電視節目製作機構與境外廣播電視企業在中國境內合資、合作設立專門從事或兼營廣播電視節目製作發行業務的企業。」第六條規定:「中方應有一家為《廣播電視節目製作經營許可證》企業或《電視劇製作許可證(甲種)》機構」。顯然,這裡不再有所有制的限制,就是說民營企業也可以成為與外方合作的主體;而攝製電影的許可證和製作電視劇的甲種許可證,並非必須是專業的影視製作單位才可以持有,所以主營其他業務的單位,也有可能成為與外方合作的主體。
  
有關中外合作製作電影和電視劇方面的規定,也有若干改變,最主要的也是有資格同外方合作製作的中方主體的擴大,從國有的專業製作單位,擴大到所有取得電影或電視節目製作許可證的單位,包括民營企業,也包括非專業企業。
  
此後,中外合作建立影視製作機構的個案層出不窮。二零零四年四月,上海電影公司與日本電通合資成立上海電通影視文化傳播公司。二零零四年十二月,索尼影視公司與中國電影集團共同組建華索影視數位製作有限公司。二零零五年初,上海文廣傳媒先後與寰球唱片公司共建上海上騰娛樂公司、與維亞康姆共建電視節目製作公司等。

以許可制防止異端
  
影視製作是「內容產業裡很大的一塊。這麼大的一塊「內容」交給民資、外資來做,出了問題怎麼辦?這正是中國主管部門養精竭慮所要防止和解決的課題。從現行政策和法規層面上觀察,他們的主要法寶便是許可制,以許可制來防微杜漸,把一切有害思想傾向消滅在萌芽狀態。近年來,與經濟部門開始淡化和減少許可事項相反,在這個領域許可事項卻是不斷增設和加強。

二零零四年七月一日《行政許可法》生效前,主管部門曾對廣播影視行政許可專案進行過全面的清理。凡是有法律、行政法規依據的許可予以保留;對於沒有上位法依據但是按照有關中央文件和改革發展要求以部門規章設立的行政許可,提出保留的理由;對於不屬於行政許可範圍又確需保留的審批專案,也提出保留的理由。經過這樣的申述和爭取,大部份許可專案都得到了保留。國務院同意保留的有四十三項,撤銷的只有兩項。在保留的許可專案中,有三十一項屬於行政許可,其中有上位法依據的只有十九項,而有十二項沒有依據,佔40%,只能以國務院決定方式公佈保留。另有十三項是非行政許可審批專案。
  
縱觀這些許可,在影視製作中可以歸納為三道防線:
  
一是准入許可,雖然所有制的限制取消了,但是無論是製作單個的電影片或廣播電視節目,還是成立電影或廣播電視節目製作公司,或者以任何方式同外商合作,都還是必須報請主管部門審批許可,申請人在資金數額、人員資格、場所、設備都要具備一定條件,還有重要的一條就是要看有沒有違規紀錄,主管部門還要根據影視產業的總量、佈局和結構的規劃來決定許可還是不許可。
  
二是製作許可,經許可成立的影視節目製作單位,拍攝任何電影或電視劇,必須通過立項審查,就是將劇本或故事梗概報請主管部門審查,獲得許可後,方可開機拍攝。如果拍攝內容涉及重大革命和歷史題材、或者屬於理論文獻專題,則要專題申請許可。
  
三是發行許可,中國實行電影和電視劇的事先審查,電影和電視劇攝製成片後,必須報請主管部門審查,獲得發行許可證,方可公映或播放。
  
在此過程中,如有其他規定必須報請許可的事項,比如邀請境外人士合作等,必須另行申報。

管理方式必須變化

儘管如此,「內容產業」投資主體的多元化,還是將會對這個行業的行政管理帶來深刻的變化。比如雖然中國實行嚴格的電影和電視劇事先審查,但是直至如今拿不出一個像樣的審查標準。是否許可由審查官說了算,許可證發出後還可以收回,如電視劇《走向共和》是得到許可證的,但是後來還是被拿了下來。這種情況發生在單一的國有體制內不要緊,反正都是國家的錢,白扔了誰也不心疼。但是民資、外資的節目被這樣胡亂處理就不成。投資多元化帶來利益多元化,單一的國有利益體制打破以後,政府與傳媒單位之間,特別是與那些非國有的或非純粹國有的傳媒單位之間,就只是行政行為主體和相對人的關係了,這種關係只能以法律來規定和調整。

內地業界正在推動健全立法,如制定可操作的節目標準,使投資者對自己行為的法律後果具有可預見性,也可以使管理部門免於對簿公堂的尷尬局面。
相關文章 / Related Articles

排比學“習”記

錢鋼
2019-03-14

筆跡鑒定:從毛到習

錢鋼
2019-01-09

狼牙山五壯士名譽權官司

甄美玲
2018-01-11

警隊與社交媒體

黃子健、馬偉傑
2017-05-08