對公共廣播服務檢討一些看法

2006-02-15
公共廣播服務檢討將無可避免觸及香港電台的角色及定位。
公共廣播服務在各先進國家均具存在價值及必要性。
  上月十七日,政府宣佈成立一個七人獨立委員會檢討公共廣播服務,重點包括「探討在香港的廣播市場中,提供公共廣播服務的理據,其角色和公共目的,並評估提供該廣播服務所需的公帑及其他資源。」

  雖然政府宣稱今次只是宏觀檢討,並非針對香港電台;可是香港電台卻是香港唯一的公營廣播機構,故此,這次檢討將無可避免觸及港台公共廣播服務角色及其市場定位。不過筆者同意政府的論點,就是在二零零七年或之前,當無Y及亞視兩家商營電視台向市民提供免費地面數碼電視服務時,香港市民將可透過多種傳送方式,包括傳統的無線電頻率和電纜傳輸、互聯網、寬頻接達、衛星傳送、流動電話、戶外媒體等,令廣播業界向公眾提供渠道、方式、內容種類,其數量及質量都會大大提高。在市場競爭愈趨激烈的時候,檢討港台的角色和市場定位是恰當的。

  不過,本文將不會探討港台的公營角色及市場定位,只在以下短短篇幅中提出個人對公共廣播服務檢討的一些看法。

(一)檢討委員會
  檢討範圍既然是香港的公共廣播服務,委員會成員包括多位資深的傳播界、學術界和文化界的人士是合理的,但當中卻沒有公共廣播經驗的代表,似乎有點於理不合。而整過檢討的範疇既屬公共政策公帑運用的性質,學術界成員卻只有工商管理的代表,而沒有公共行政的專才亦似乎有點奇怪。其實,筆者也理解,檢討委員會的成員人數不可能太多,故必須有所取捨。在這種情況下,委員會在檢討過程中邀請不同界別提交或發表意見,不單十分重要,更是他們的責任;而進行獨立的民意調查去了解市民大眾對公共廣播服務,也是必須的了。

(二)政府、委員會、公眾的關係
  香港電台助理廣播處長(電視)張文新曾表示,政府成立公共廣播服務檢討委員會,對香港電台來說,是頗為突然,也感到少許憂慮;他期望委員會不會預設價值去針對港台的服務。

  從政府向傳媒發出的「背景資料」看,張文新的憂慮似乎可以理解,因為該文件指出「......公共廣播服務儘管有其傳統價值......但始終是......一種市場干預......會扭曲競爭......而英國廣播公司每年有龐大預算......是罕有的例子,而非一般慣有安排......成立公共廣播機構是一個對廣播市場有直接影響的公共政策取向,我們不希望因此而窒礙商業廣播服務的發展......。」

  政府對它所委任的獨立檢討委員會界定其職權範圍是必須的,對其發出有方向性和針對性的指引也是可以理解的,而委員會根據職權範圍和政府的指引去進行檢討也是應該的。不過,作為一個獨立的檢討委員會,所檢討的內容既是公共廣播服務,受影響的是香港所有市民大眾,目的是確立公共廣播服務的角色、市場定位和服務範疇,以滿足全港市民真正、長遠和最佳的利益,它應該採納一種全然獨立和客觀的取向,不單邀請所有相關及受影響的界別、團體和人士提交或發表意見,更須將這些不同的取態、立場和意見,恰如其份地歸納和反映在向政府提交的報告內;作出建議時,只應根據檢討過程中所收集的資料、數據和對各種意見恰如其份的研判結果。而政府則絕不應該在委員會成立時,檢討過程中以致提交報告前影響委員會的運作與建議。換句話說,政府與委員會對香港電台和全港的公共廣播服務都不應為了預設的價值和立場去進行這次對香港以致中國皆有深遠影響的檢討,因為無論是檢討委員會,還是政府,他們最重要和最終的服務對象是全港的市民大眾。

(三)公共廣播服務與市場干預
  政府的「背景資料」指出,很多先進的國家都有公共廣播服務,致力為所有市民提供資訊、教育甚至娛樂節目。這個事實顯示了,無論它的資助模式是:

(1) 市民繳交牌照費(英國廣播公司、瑞典),
(2) 牌照費和廣告費(德國、義大利、法國),
(3) 政府資助(澳洲、加拿大),
(4) 政府資助和廣告費(葡萄牙),還是
(5) 政府資助和私人捐贈(美國),

公共廣播服務有其存在的價值和必要性,主要是因為純商營廣播在自由市場運作中不會為市民大眾提供不能賺錢的節目;如果政府不立例或發牌規定,沒有商營廣播機構會製作蝕錢的節目;其次,商營廣播機構為了向股東負責,會在各個賺錢的節目中捨棄賺錢不夠多的節目;其三,在市場導向激烈競爭中,提供更多高質素、原創、具創意和嶄新的節目並非提高盈利的唯一途徑,更非最先或最佳的營運選擇。

  正因如此,每一個定意要為人民的長遠、真正和最佳利益服務的政府,都會立例提供或資助公共廣播服務。至於公共廣播服務干預巿場、扭曲競爭、窒礙商業廣播服務的說法,相信主要是商營廣播機構為了保障自己的利益和爭取最大的利潤而提出,事實基礎薄弱。原因有二:(一)許多先進國家都有公共廣播服務,他們的商營廣播機構並未見萎縮;相反,他們都是高盈利的龐大跨國企業;(二)自從一九二八年到今天,香港電台一直承擔公共廣播機構的角色,提供各類商營廣播機構不願製作的節目,一直在「干預」商營廣播巿場的運作;可是,在香港透過各類傳播科技、傳輸方式和廣播平台提供節目的商營廣播機構的數目,卻是一直上升,而上升的速率在最近十年猶其厲害。

  因此,獲公帑支持的公共廣播服務,雖在一定程度上干預了巿場,卻符合公眾利益,為巿民大眾提供必須的、高質素的另類選擇,是可以接受的,也是各先進國家的選擇。如果只為懼怕商營廣播企業的投訴或威嚇,或是政府不願承擔公帑的開支,那是短視,並沒有為香港真正和長遠的利益作為決策的基礎。

(四)公共廣播服務、節目類別資助模式
  由於公共廣播的服務是公帑支持,它應該為巿民大眾提供必須的、高質素的另類選擇,同時顧及小眾及弱勢社群的利益和需要;因此,公共廣播機構可以製作的節目類別便可以包括新聞及公共事務的節目、教育、文化、藝術、文學、音樂等類別,也可包括具備以上性質的娛樂節目;加上主流受眾、弱勢社群和各個小眾的需要和關注重點都不一樣,公共廣播機構的節目種類可說包羅萬有,也可推陳出新。因為商營廣播機構都不願意製作這些節目,政府的支持資助便不能缺少了。而資助模式可因應香港的需要而設計,不必硬抄外國經驗。不過,無論資助模式如何設計,政府的干預必須減至最低,而公共廣播機構的獨立性必須藉立法得以確保。

(五)「從國家層面看」
  政府提供的「背景資料」認為:從國家層面來說,公共廣播服務應致力締造社會凝聚力,建立國家形象和維護國家文化,並符合國家利益。不過,我們必須理解,締造社會凝聚力並不等於只發放一種聲音或意見;建立國家形象並不等於歌功頌德;符合國利益並不等於符合政黨或政府的利益。事實上,當不同聲音和多元意見都獲聆聽並受到尊重,社會各階層和利益團體才有機會凝聚起來;國家形象的建立有賴政府各界以致人民的長期努力和經營,並不以各自利益的考慮而無理謾罵和攻訐,而應同為整個國家民族的長期真正和最佳的利益而進行互諒互讓的磨合。公共廣播機構在此過程中扮演的角色不是粉飾,而是客觀報導、不黨不私獨立的評論,提供意見平台,讓政府了解人民的訴求,讓人民明白政府政策的原委,為磨合提供機會與渠道,如此,公共廣播服務必然符合國家的利益。

(六)公共廣播服務的角色
過去曾有不少親中人士對香港電台在公共事務節目中包容批評政府的聲音而提出質疑,是可以理解的。不少人認為:作為政府部門,用政府撥款運作的公共廣播機構,應該承擔政府喉舌的角色,除向市民大眾通報和解釋政府政策外,更應為政府的政策和施政宣傳和護航,並儘力勸服市民大眾支持政府,而絕對不應該批評政府、它的官員和政策。這觀點一定的事實基礎和合理性,因為任何政府部門都應該忠於行政長官和行政最高權力機關,向他們負責;而接受撥款的單位向撥款的機構負責是應有之義,是毫無疑問的。可是,這論點作了一些假設,就是:政府施政是完全為人民真正和最佳利益出發,故此,政府的利益和人民的利益應該是一致的。

事實是否如此呢?一般情況下,這些假設是可以成立的。不過,歷史上有不少的例子,證明政府有時會貪污,為了爭奪權利而忘記人民的福祉,為了一己的虛榮而好大喜功,為了少數人的利益而在政策上傾斜,這些都是不爭的事實。其次,即使政府真心真意、全心全力去為人民謀福利,它是會出錯的。在出錯的時候,作為政府喉舌的公共廣播機構將不會、也不敢批評政府;至於商營的廣播機構,也會因為各種現在或將來的利益考慮而有所顧忌。第三,理論和實踐都告訴我們,權力令人腐化,而絕對的權力會令人絕對的腐化,因此,擁有極大權力的政府,必須接受監察與批評;商營廣播機構有其先天缺憾和後天的顧慮(前述),故此,許多先進國家都不會全然依賴商營廣播機構去評估其政策。最佳的選擇當然就是一個獨立於政府干預之外、而又不需憂慮因敢言而資源枯竭的公共廣播服務。

今次公共廣播服務檢討,將為曾蔭權政府提供一個絕佳的機會,去證明他們真的是人民公僕,為人民真正、長遠和最佳利益努力。
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