為甚麼需要公共服務廣播?

2006-03-16
香港電台網上廣播站設有網上專頁(http://www.rthk.org.hk/special/psb/),提供有關公共廣播服務的參考資料。
公共服務廣播對社會發展有其獨特的根本價值。
  二零零六年一月,香港特區政府啟動一系列活動,公開檢討香港公共廣播服務體制和政策。二月八日,政府工商及科技局局長王永平在立法會會議上,就「公共廣播服務政策」議案致辭時說:「香港現時公共廣播服務的角色、功能和責任,需要全盤檢視,而世界各地的經驗,值得我們參考」。本人不是香港居民,但衷心贊同這次公開的社會檢視和討論過程,並認為它不但有利於香港特區廣播事業的繁榮和廣播服務的改善,對內地廣播電視體制的改革和發展,也有啟發和參考價值。

  公共服務廣播(Public Service Broadcasting)是一個複雜的議題,普通民眾或許不容易瞭解其本質和關鍵細節,因此專業人士和研究人員有責任做推動和介紹的工作,幫助公眾參與和選擇,使這場廣泛和公開的社會討論不會空走形式。香港電台已經在其網站上開設了專欄,進行推廣工作。抱著參與的態度,筆者也想談幾點個人意見。

公共廣播的合法性及合理性基礎

  對於我們中國人來說,公共服務廣播是舶來品,它是在一國範圍內 -- 或者在像香港這樣特定的行政獨立管轄區域內 -- 存在和發生的一種社會傳播活動安排。迄今為止,人們還沒有發現跨國的公共廣播。可見,公共廣播是一個「國內問題」,它因為國家和社會整體運行的需要而出現。但是,公共廣播又不是一個國家存在和運行的必須條件,因為有些國家或地區並沒有公共廣播。所以,公共廣播不但是人為的制度安排,還是一種社會主動的制度選擇結果。那麼,為甚麼有的社會選擇了公共廣播呢?這是一個問題。我們先來看別人的經驗。

  公共廣播作為制度,最早出現在英國,誕生於二十世紀二十年代末。這種制度設計的目的,是為了對抗商業權力或者政府權力對電波廣播權的獨斷把持,換言之,是為了避免借助電波進行傳播的廣播權,獨斷性地或者制度性地落入商業或政府的手中。公共廣播的合法性和合理性的基礎是,廣播權具有公共屬性,所以要與商業權力和政府權力相對「絕緣」。可見,公共廣播從誕生之日起就是社會權力制衡的一種制度安排,它的存在價值和作用意義遠遠超出了廣播行業本身。

  這一思維判斷的付諸實踐引出了(新)英國廣播公司(BBC),它誕生於一九二七年,在其後的幾十年內,BBC幾乎是英國廣播業和英國廣播制度的代名詞。直到五十年代,英國引入商業電視,七十年代初引入了商業廣播之後,BBC才回歸她作為英國廣播業中的公共服務機構的本色地位。延續至今的英國公共廣播體制至今在兩點上彰顯它的制度本質:一是獨立於政府行政系統之外,作為非營利的公共服務機構自主運轉和發揮社會功能;二是財源供應直接來自公民按年繳納的收音機/電視機執照費。為了抵制政府的日常干擾,英國人將公共廣播機構實體放在政府行政系統之外,與政府行政拉開一定距離,減少了政府行政官長直接干涉編輯部日常運作的危險;為了對抗商業資本可能的「見利忘義」,英國人設計了視聽費的財源供應機制,使得公共廣播得以擺脫日常和具體的資本力量壓迫。公共廣播制度安排的背後,是對商業資本追逐利潤本性的不放心,和對政府可能會濫用權力的警惕。

  商業資本和政府是否會濫用廣播權呢?從理論上說,可能性是存在的,所以人們對把廣播權完全委託給它們持懷疑態度。此外,商業資本和政府都是社會強勢權力,如果再給它們附增新的權力特許,將會造成社會權力之間的制約、平衡和監督更加困難,所以人們希望把乘著現代科技翅膀的廣播傳播權,交給這兩家之外的第三方。這種心理態度和思考判斷,導致公共服務廣播體制和機構的出現。所有關於公共廣播的討論,首先都離不開對商業和政府行為的這一前提假設和應對選擇。

  英國的廣播制度理念和運行原則,自然影響到當時其治下的香港。香港公共廣播經多年演變至今,發揮了重要作用。但是香港模式在具體形態上與英國BBC模式有所差別。例如,香港的公營廣播機構 -- 香港電台至今保持著依附政府部門的屬性,上世紀八十年代末一度醞釀公司化(corporatisation)轉制,後被擱置;雖然電台的專業服務功能和原則始終秉持英國BBC的傳統,政府對此也一再給予認可。香港電台的財源安排也與英國BBC有所不同,每年從香港的政府得到運營撥款,而不是採取更為直接的方式;這種政府撥款模式,在一定程度上模糊了香港電台財源的社會公共性。

公共廣播發揮甚麼功用?

  公共廣播的基本功能是提供資訊、教育和娛樂;其目標是促進服務的普遍化和服務的高品質。在上述三個服務領域中,普遍化是指公共廣播力求消弭社會服務中的顯著真空區域,例如公共廣播照顧到商業營利機構通常不願意覆蓋的少數族裔人群、老齡群體或者傳統文化等內容;高品質則指公共廣播提供的服務與其他性質傳媒機構的服務形成競爭和對比關係,從而導致行業整體服務品質標準的產生和不斷的提升。

公共廣播在其歷史發展過程中遇到過不少問題,其中效率問題和規模問題是比較突出的議題。當公共廣播獨自壟斷廣播權時,人們發現因為沒有業內參照系對比,它的效率難以考核,它的水準的提高也缺乏激勵。這一問題後來通過廣播行業的商業化開放得以改善,最終形成廣播發達國家現今比較通用的公營和商營並存的雙軌制體制(dual system)。而公共廣播的規模問題,至今在探索之中,這一問題與財源供給能力有關。

  大眾傳媒負有社會教育功能,其中公共廣播的教育服務,又是社會教育體系的一個重要組成部份,配合學校、家庭等其他教育主體共同提升整體公民受教育水準。大眾傳媒也有很強的娛樂功能,公共廣播的娛樂服務也是社會娛樂體系中的一個重要組成部份。但是,就上述兩大功能領域而言,公共廣播都不是唯一的角色;上述兩大服務內容,其他社會部類和商業傳媒機構也都可以提供。所不同的是,公共廣播在這兩個領域內提供的,是高品質的和具有創新意義的服務精神和參考標準,它所提供的服務,應當是那些短期可測性盈利回報不明顯的社會受益服務。

  在公共廣播服務的三大功能中,最為重要的,是它的新聞資訊服務和多元的輿情觀點反映。因為假如商業權力或者政府出於某種考慮要遮蔽真相或者要壓制表達的時候,公共廣播機構恰恰因為「價值無涉」而可以作為社會的資訊守望者和資訊的傳佈管道,來發揮某種校正力量。正是由於有公共廣播制度和機構的存在,社會變動資訊、各種立場衝突和意見差異得以相對公開和比較充份的呈現和觀察討論。這對於實現公平、公正和公開的社會運轉是非常必要的,也是降低社會整體資訊成本的重要保證。明瞭這些關係之後,人們不難看清,公共廣播的存在,實際是作為一種防止商業或者政府封鎖和壓制資訊的充份傳播的制度和機構。

在當今資訊時代,資訊傳播的透明度有經濟績效和社會績效方面的巨大意義;公共廣播的存在正是為了保證社會資訊傳播的暢通無礙,多加一層保險,以防「意外」發生。公共廣播機構由於其社會公共定位,它在作為新聞和資訊的採集者和傳播者的同時,並不是新聞和資訊的直接「消費者」和「受益者」;換言之,它通常不能直接從隱瞞消息或藏匿資訊中獲得直接收益,而政府和商業權力往往更有可能萌生這種企圖。

公共服務廣播是節目,還是機構?

  公共廣播服務究竟是指節目呢,還是指機構或者制度?這是有關公共廣播的討論經常涉及的一個問題。換言之,商業廣播甚至政府廣播也有不少非常優秀的公共服務節目,如若其他傳媒機構提供了這樣的節目,公共廣播是否還有機構性存在的必要呢?

這裡需要提醒注意的是:公共服務廣播存在的價值,從本質上說,不完全在它的內容產品上,而在於它與商業權力和政府權力的關係上。由於有公共廣播的存在,如果商業權力過份忽視若干類別傳播內容或社會群體,公共廣播的作用就會得到很好的凸現和證明;如果商業權力因為追求利潤而過份降低品質,公共廣播就會像尺子一樣量出差距;如果商業權力出於政治或商業的考慮遮掩事實真相,公共廣播也可以發揮它的告知和揭發功能。

同樣,如果政府隱瞞事實真相或官員出現腐敗問題,包括公共廣播和商業廣播在內的大眾傳媒都可以進行曝光。不過,當一個行業內只有單一性質的運行者時,例如只有公共廣播或只有商業廣播存在的情況下,各種權力與之共謀的可能性就比較大,危害社會和公眾利益的情況就比較容易出現。所以,公共廣播制度延續至今是為了在電子傳播領域內,在有政府介入和商業參與的同時,再加入公共服務廣播運行方式,使得各種社會權力和關係得到更妥當的平衡和制約。

公共服務廣播與政府的關係

  公共廣播制度如果在一國內實行和運轉,就離不開政府對它的尊重、支持和管理;同時政府與公共廣播運行之間又可能產生分歧和衝突,政府有可能也有手段來箝制和干預公共廣播機構的運作。這是一個現實的兩難問題。所以,有人不願意看到公共廣播有可能挑戰政府權威,乾脆主張不要公共廣播;有人害怕政府壓制公共廣播,總希望它與政府徹底「絕緣」。前一種看法不是現代民主社會的最終選擇,後一種願望是無法實現的幻想。對於前述的兩難問題,沒有一勞永逸的解決方案,但是國外的實踐提供了通向解決之路的方向。這一路徑就是讓公共廣播和政府的往來互動過程規則化、公開化和透明化。

  雖然公共服務廣播通常由一個最終對議會負責的理事會來領導,以此來保障它相對獨立的運行,但是政府的控制和干預手段還是有相當的效力,不論是在運作規則、業績評估,還是財源保障方面。其實,人們不必把政府的管理甚至干預,看作是世紀末日的災難;原因是這種管理和干預也是公共服務廣播存在和發展的必要條件,只要符合制度規則。公共服務廣播機構在歷史運轉過程中也並非永遠正確絕對正確,它也會出現各種各樣的問題、偏差,也會犯錯誤。當它在行業中處於行政壟斷地位時、當它缺乏內在進步和發展激勵時、當它未能有效率地履行其公共服務責任時,公共廣播自身也會成為批評的目標和物件。

公共服務廣播佔用了寶貴的公眾電波資源,理應受到監督,政府的監管和督促也是其中的一個組成部份。不過,政府管理和干預公共服務廣播的作為,與政府管理和干預其直接掌管和經辦的新聞單位完全不同;其根本區別,就在於政府對公共廣播的所有管理和干預都是在法律規則框架內,公開和透明地進行的,是公眾看得見的。在這一互動過程中,公共廣播機構、政府和其他相關者的所作所為,以及那些難以解決但最終必須裁定的處理結果都明明白白地擺在桌面上,讓民眾、社會和歷史來觀察。人們在時過境遷之後,依然能夠反覆思考有關事件引出的制度架構關係問題,這為將來調整和修改關係規則提供了可能。政府會犯錯誤,公共廣播機構也會犯錯誤;但是,我們相信社會和公眾在長期歷史過程中的智慧和能力。

香港公共廣播服務討論的核心

  公共服務廣播模式發展到今天已經比較成熟了,這種成熟不僅表現在公共廣播機構的專業原則、運轉方式和體制架構,也表現在人們對於公共廣播與其他社會部類或機構部門的互動關係的理解上。香港有關公共服務廣播討論的核心,可以歸結為一個yes/no問題。如果公眾對商業權力和政府心存謹慎,那麼就應當果斷地選擇 yes;反之,可選 no。

  如果選擇公共服務廣播,所有其他問題都可以參照有關經驗和成規做出相應的技術性設計和安排。例如,如果贊同香港保留公共服務廣播,目前香港電台的管理架構可以考慮調整出政府行政系統,使之相對獨立。現在廣播處長既是政府高級官員,又是電台總編輯,構成強烈的角色衝突;在理論上,廣播處長既要堅決執行政府的行政指令,又要維護電台的編輯獨立原則。這種既保持了行政指令干預編輯運作的直通管道,又要不斷重申政府贊同電台編輯運作獨立自主的原則的矛盾,實在是制度架構的安排欠妥,至少在形式上。電台可以由通過一定程式產生的一個理事會來領導,定期向社會報告運行業績,接受包括政府在內的社會各界的質詢和檢查;其運行財源可以採取法定撥款方式,並按照通脹率定期調高額度,也可以採取按行業運營總收入提取一定比例的辦法。當然,這中間還有許多具體問題需要研究和解決,比如公共服務廣播體系內電台部份和電視部份的不同處理,就並不像外人看來的那樣簡單。

  總之,香港是一個開放的法制社會,資訊傳播的自由度比較高,這是香港的優勢。香港保有公共服務廣播制度,可以使香港社會的制度架構更均衡、更有效率,運行成本更低,有益於香港的繁榮和發展。這是香港保留並發展公共服務廣播制度的根本價值。
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