公營廣播服務與公民社會

2006-05-15
公營廣播的對象是全然的公民導向。
  為何要有公共服務廣播(Public Service Broadcasting)?理論上,假如市場開放,有眾多商營廣播機構提供多元選擇的廣播服務,以滿足公眾在信息、文化教育及娛樂等的需要,則不一定需要公營廣播。但放眼世界,現實卻是:市場上的商業考慮多著眼於能拉高收聽收視、迎合大眾品味、能爭取廣告收益的節目,故「小眾」口味或「叫好不叫座」的節目或會受排擠,弱勢社群的需要也容易受忽視。公營廣播既主要由公帑融資,便可不過於傾斜經濟考慮;不過也有顧慮,在缺乏市場壓力下,公營廣播可如何確保以合乎成本效益及負責的方式,運用公共資源。

公營廣播的存在價值和挑戰
  
  從歷史的發展分析,公共服務廣播的角色也在不斷的挑戰中經歷蛻變。以英國為例,英國廣播公司(BBC)被稱為世界公共廣播服務的典範。正是在英國,公共廣播的理想被提出。在廣播事業隨著工業和科技發展誕生依始,依附於製造廣播器材的工商行業,原屬私人所有。一九二二年,由六家大無線電公司為主,率先組成了一個小小的廣播系統,即商營性的BBC。政府給予BBC廣播事業的壟斷經營權。直至BBC第一任總裁 John Reith 為代表的廣播界,呼籲廣播媒介脫離商業公司而獨立,其理念是使廣播服務超越利潤和娛樂的局限,同時發揮「資訊、教育、娛樂三大功能」,務求建立一個全國性的、社會性的節目體系,免於商業和郵電部門的控制。簡而言之,免於商業和政府的控制,是公共服務廣播誕生的關鍵。一九二七年,一個新的公營BBC取代了私營的BBC。

  日本的NHK在戰敗後被迫重組架構,也由官台改為強調公共廣播中的公共性和非商業性。而NHK到目前仍是日本最具公信力的媒體之一,亦先於商營傳媒機構採用數碼廣播,在傳訊科技發展亦起示範作用。

  在新科技發展之前,廣播所依賴的大氣電波或頻譜,都是有限的資源,大家認為這些珍貴的資源應該共享,不應被商業或國家壟斷,成為公共服務廣播概念的由來。可以說,公共服務廣播出現的主因,是由於社會既不全信任市場主導下的商營機構,也不認為政府的國營廣播會提供不偏不倚的中立報導,而公營廣播由於較少受市場及政治影響,因此成為公眾所信賴的傳媒機構。

  但同時,公共服務廣播以及其主要載體-公營廣播機構的角色,近年著實受到不同範疇的挑戰。第一,自由化,即透過國家干預,在廣播電視領域引入新的私有商營者,打破公共廣播的一統天下,形成新的競爭格局;二是商業化,廣播服務在經營中更多地強調市場因素和盈利傾向,在狹義上則指政府減少對廣播電台和電視業的公帑投入,使公營廣播電視財政收入中,國家撥款和視聽牌照費的比重相對下降,而廣告和其他商業性收入的比重增加;三是市場放寬規限(deregulation)和科技挑戰,即政府放寬對廣播產業結構和節目內容方面為確保公共利益而曾經作出的種種限制,又或是因為數碼和多媒體的日益普及,導致廣播(broadcasting)陸續演變為切合個別消費者需要、針對性強而公共性少的「窄播」,間接削弱了公共服務廣播的使用率。

香港電台作為公共服務廣播旗艦

  把視線集中香港,我們的公共服務廣播,並非白紙一張,得從現狀出發,去作出變革與發展。不過,既是一次全面檢討的機會(上一次檢討乃一九八五年的廣播事業檢討委員會報告書),應從根本的「為何」(Why)與「如何」(How)兩大問題去思考未來。

  有人會問,在收費廣播服務、多媒體資訊供應俯首皆是的今天,香港電台應否仍然作為公共服務廣播的唯一供應者?

  現實上,香港的廣播服務「消費群」的確越來越分散,其興趣、關注亦更形廣泛,可是仔細分析,商業媒體針對的「消費群」雖有多元需要,但背景卻非常單一。一言以敝之就是社會中較具賺錢能力和消費意欲的一群人。商業媒體天職是以消費者主導,即使如何五花八門、涉獵廣泛,但收視、收聽率和廣告收益成為其節目選取的緊箍咒,惟有公營廣播的對象是全然的公民導向。

  若我們認同香港應維持一個強力的公營廣播機構,那麼其特色為何?作為「一國兩制」下的特區,作為具有中西文化交匯、華洋共處、多元及現代核心價值的社會,其「公民性」應體現於公營廣播的節目定位與受眾對象界定上。公營廣播應是打造活躍之公民社會、促進凝聚共融的平台。「資訊、教育、娛樂」的公共服務廣播職志,現在聽來似乎太由上而下,忽略了廣播服務受眾作為公民的互動需要,以今天的論述改寫,就是「資訊、啟迪(Enlightenment)及充權(Empowerment)」。

  故此,泛論港台應該服務「大眾」抑或「小眾」,或許會混淆了視聽。無論是消費上的大眾/小眾、人口分佈上的大眾/小眾,消費得起也好、消費不起也好,眾人皆同時具有公民的身份。公民的素質需要培養、需要獲得空間互動、發聲,社會更需要透過文化的啟迪讓公民充權,鞏固和發揮城市的核心價值。而且「大眾」也由不同的「小眾」群所構成,故「大眾」也應接觸不同的「小眾」世界,這樣我們的社會才可達到真正的凝聚性與全民性。

  另外,從實利層面而言,就算是公營廣播也總不能曲高和寡、只著眼於「小眾」製作,因為尤其是在當今凡事講求績效量化的效率管理文化下,收聽率與收視率往往變成衡量節目是否成功的唯一指標,故公營廣播也不能置身於外。除非政府願意採用另類表現評估機制,否則公營廣播機構會處於兩難之局-勇於爭奪「大眾」會被批為與商營廣播作不必要競爭,但只面對「小眾」卻又會被指高成本低效益。

超港台(RTHK-plus)模式

  如何提供公共服務廣播?理論上,不一定要以單一公營廣播機構的模式去操作,也可考慮以「超港台」(RTHK-plus)的模式(即港台再加上其他公營頻道)去進行,問題是:在公帑有限、廣告市場競爭劇烈,以及多媒體發展日益千里的情況下,要去融資更多的公營廣播供給者,並不容易。因此,應考慮增闢新的融資來源。

  在發達國家,儘管程度有異,但公費融資(包括法定之視聽牌照費)仍佔主位。在歐洲,整體商業收入,已從一九九五年公共服務廣播總收入的28.4%,增至二零零零年的32.3%,但公帑仍佔65.4%。融資的穩定性,直接影響公共服務廣播的視聽受眾佔有率與「市場」影響(見附表)。有了穩定的收入,則節目質素與面向,便自然是公共服務廣播論述中「How」的另一至關鍵課題。

  一個強力的公營廣播機構不能不靠公帑支持,但也不應只看政府面色。以英國BBC為例,在其成立早期Sykes委員會已於一九二三年確定:儘管政府應保留對公共輿論及國民生活具如此重大影響潛力的機構的規管權,但應實行間接規管而非直接控制。最近英國廣播公司的檢討,也建議成立一個法人信託機構來行使「公共擁有者」的權力,而不是由政府去做。

  如何提供服務,也涉及管治的原則及公營廣播機構與政府的關係。現代政府不單應正視媒體獨立運作的市場規律,也應接受公帑支持監察政府表現的公營機構乃管治發展的應有特色 -- 在香港,廉政公署、申訴專員、審計署、平等機會委員會等,莫不以監察施政(當然也包括企業行為)、維護香港人重視的廉潔、公平、公正、透明度等核心價值為依歸。

  檢討公營服務廣播,香港電台不是唯一、但也是無可避免的起點。對港台未來定位及營運方式,是時候擺脫過去黨派政治及簡化的親建制╱反建制的思維桎梏,進行合乎國際公營廣播趨勢及革新管治理念的全面檢討。港台作為稱職的公營廣播,應體現為多元聲音、品味及受眾的平台,其管治結構應體現公費支持為主,向社會負責,使能有利兼容並包、平衡偏見,推動「開放型社會」。港台「公司化」(即成為公共法人組織)若能理順公營廣播與政府的關係,又成為維護言論多元自由價值的制度性機構,將是香港之福。

  香港電台目前的政府部門身份,乃造成它與政府之間長期張力與期望落差的源頭-政府官員會要求港台按一般行政部門的規範去運作(包括人事、財務、採購等之管理),但港台以媒體機構定位,卻尋求最大的自主性與自由度。而且,政府部門只能靠撥款;要收取廣告收益及出售節目以作創收,在現行財政管理程序下比較困難。維持現狀對政府及港台均是下下之策,並對公營廣播的前景產生更多不明朗。惟有社會認同公營廣播根本性的價值,才能共同設計合乎香港公民社會發展需要的公共服務廣播模式。
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