公營廣播為什麼?怎麼辦?

2002-07-15
 
公營廣播存在的理由是為公眾服務,但又不受制於商業或國家利益。
公營廣播機構面向每一個作為公民的個人。
公營廣播鼓勵接觸及參與公眾生活。
公營廣播啟迪知識,拓展視野,使人民更好地瞭解世界,以至人類本身。」


為何需要公營廣播

自從廣播事業出現以來,有三種運作模式逐漸建立,各自反映了其所屬社會的變化。三種廣播模式包括:商營、國營及公營廣播。公營廣播的誕生補充了前兩種模式的缺點,代表著新媒體時代的夢想。

公營廣播的發展建基於「兩種不信任」:既不信任市場機制,也不信任政府可以完全滿足公眾的要求。公營廣播肩負「提供資訊、教育及娛樂」的功\能,服務市民、拓展文化及民主。公營廣播不會直接由政府管轄,而是由一個服膺於公眾利益的機構去經營,它享有充裕的自主權,也免受政府和官僚的干擾。


公營廣播的四項特質

過去,公營廣播的主要特質是普及化、多元化和獨立自主。現在,當我們比較公營廣播與商營廣播,它要展現第四項特質:「獨特性」。

(一) 普及化:公營廣播必須讓全國公民都可以接近,那就是說公營廣播機構須面向整體人口及爭取最多受眾。這不是說公營廣播必須與商營廣播競爭收視率或收聽率。但是,公營廣播要盡力讓整個社會都可以接收它的節目,確保每個人都可以明白節目內容及經常收看。正如民主一樣,公營廣播的節目必須「普及化」,那就不能只局限於小眾。如果公營廣播服務只局限於小眾,內容貧乏,根本就沒有機會發展起來。因此,公營廣播機構不應播放一些商營廣播不會製作的節目。

(二) 多元化:公營廣播服務必須多元化。「多元化」應涵蓋\三個範疇:節目類型、目標受眾和討論議題。公營廣播反映了公眾利益的「多元化」,例如提供多種多樣的節目,包括新聞、時事與輕鬆節目。多元化和普及化是相輔相成的。公營廣播的節目有些是針對青少年,有些是為了長者和其他社群,而最終的目標是必須面對大眾。

(三) 獨立自主:公營廣播是一個園地,讓思想自由表達,讓資訊、意見及批評廣泛流傳。如果公營廣播是由政府操控,市民便再不會相信它。同樣地,如果公營廣播的節目只為商業利益服務,大眾便會質疑為何要利用公帑去資助這些廣播。因此,公營廣播唯有免受商業或政治的干預,才真正具備「獨立自主」的特質。

(四) 獨特性:在質素和節目性格方面,公營廣播必須有別於其他廣播。公營廣播製作的節目,應具備獨特性。這項原則不但推動公營廣播機構更新、創造新節目類型,更為電子媒體製作行業創建新的發展路向。


財政支柱是基本要素

公營廣播的財政來源可能會增強或削弱公營廣播機構執行其使命的能力。因此,財政支柱是一項絕對重要的議題。

歷史上,牌照費是一項常見的收入來源。此種收費為廣播機構與公眾之間,建立直接關係,也是一種理想的融資方法。不過,在加拿大和澳洲,公營廣播的經費則來自政府資源。事實上,只有少數國家的公營廣播倚靠單一的資源模式,英國廣播公司(BBC)和日本放送協會(NΗK)均完全由牌照費資助,這是十分罕見的例子。現在,更多公營廣播是採用公眾和商業資助的混合模式。公營廣播機構吸納更多廣告,增加全新的繳費服務或推出全面的商業活動,以資助他們的主流服務。

公營廣播吸納商業資助是可以接受的,但這項收入來源必須不會影響公營服務的基本承擔。假如商業資助成為公營廣播的主要收入,並且影響節目性質,那麼,我們便要小心考慮了。

根據英國廣播公司於四大洲二十個國家所做的研究指出:公營廣播財政應遵從以下四項基本原則:

(一) 財政必須充裕,使公營廣播機構可以與商營服務抗衡,而不被「邊緣化」。

(二) 財政必須獨立,毋須面對商業及政治壓力,例如,牌照費收入是持續和穩定的。公營廣播的財政不會受到政府取態,或經濟下調的影響。

(三) 財政必須是可預期的,即必須確保穩定和可作多年規劃之用。假如收入不穩定,那就會出現危機,財政來源將會成為影響或操控公營廣播的工具。

(四) 財務增長應符合公營廣播的成本,公正和簡單,以免引起政治爭端。


公營廣播的節目政策

公營廣播的節目類型繁多。節目政策最終必須要考慮公營廣播的使命:那就是「資訊、教育與娛樂並重」。具體而言,節目政策需要兼顧以下五個因素:

一、不存偏見、準確的資訊

公營廣播必須提供客觀、沒有偏見的資訊,讓公眾對事件有最公正的了解。這類資訊應容許\不同意見的表達及啟發對時事的認識。與國營廣播和商營廣播相比,公營廣播需要引動公眾的智慧與認知,資訊節目既有深度,又具啟發性,甚至豐富社會的民主生活。

二、大眾興趣與服務節目

公營廣播的資訊節目不應只局限於新聞及時事節目,還要兼顧公眾對不同社會議題的興趣,以至處理一些生活事務的「服務節目」。

這類節目的內容廣泛,包括提供消費常識、法律意見、社康服務、地區服務資訊等。尤其在一些發展中的國家,公營廣播製作服務節目,可以最廣泛地提供各種有用的資訊,服務農村及不同的社區。最近幾十年來,社區電台數目增長迅速,由此可見一斑。公營廣播的理念就是要兼顧社群的需要,促進社區接觸與參與。

三、永誌難忘的節目

文化與電視和傳媒的關係非常密切。電台、電視須推廣文化與藝術,廣播文藝作品,支持本土製作,以至輕音樂和綜合節目。公營廣播同樣須製作一些面對大眾的娛樂節目,但應有別於商營廣播的製作,並更為突出。公營廣播的節目可以是永誌難忘的,例如:遊戲節目既有娛樂性,又有豐富的資訊;戲劇製作須探討現代的議題,而歷史劇目又可讓公眾鑑古知今。但是,公營廣播的教育使命不應過份誇大,因為傳媒與電視必須反映當今的文化與生活。


四、機構本身的製作

公營廣播不只是提供節目,還須精心設計節目。這項要求意味著公營廣播必須參與音視製作。

當公營廣播機構可以購買或外判節目製作的同時,機構本身的製作亦極為重要,因為只有這樣才可建立持久的專業隊伍,也營造豐盛的創意文化。這種情況對於新興的公營廣播機構更為重要,因可建立與眾不同的「品牌」。機構本身的製作可建立公營廣播的質素指標,並成為其他廣播機構參考的指引。

五、本地節目內容

一般而言,公營廣播覆蓋\全國,面向本土,但這不是說公營廣播可以排斥外地製作。公營廣播的基本角色,是推動公眾就其居住的社會,表達意見、觀點和價值觀。在這原則下,本土或本國的節目應有較優先的位置,但有些機構傾向重視節目產地多於內容。我們必須平衡節目質素與本地內容。這個問題對電視廣播尤為重要。在多數情況下,本地與國際節目應可相輔相成。


組織、問責與評核

公營廣播一方面強調獨立於政府,但另方面又要向公眾負責、這是一個複雜的問題。「與政府保持安全距離」是公營機構處理與政府關係的一項準則。

一、組織

為了確保公營廣播機構擁有自主,它的二元管理結構必須分開:「日常運作」與「長遠決策」。機構的董事局應處理一般政策,例如審核預算和機構政策方針,以及委任高級行政人員。行政總裁則負責日常運作事務。為了避免政治干預公營廣播構的日常事務,行政總裁祇向董事局負責。董事局則向政治權力機關?報。某些情況下,董事局可擔當政府與行政總裁之間的緩衝者。

假如董事局的任命是基於政治考慮,那就會大大削弱公營廣播機構的公信力。富有經驗、熟悉廣播、能主動回應公眾利益才是出任這類公職的必要素質。一些國家更訂立機制以樹立公營廣播機構的自主與威信。另一方面,董事局成員的任期及主要職員的任免均要有明文規定,以免受政府更替或政治人物的取態所影響。


二、問責

理想而言,公營廣播機構須向國會負責,而不必向政府當局負責。公眾代表可以評核公營廣播機構每年提交的周年報告、整體表現及公帑運用情況。事實上,公營廣播機構的主要職員與政府也維持一定的聯繫。但如果這些非正式的聯繫過於頻密,便會違反「與政府保持安全距離」的精神,甚或削弱公營廣播的公信力。

很多國家設立不同機構負責監管及督導廣播事務,該法定組織可評核公營廣播機構是否履行了它的使命。在加拿大,監管機構負責向公營廣播機構發出牌照,並提出意見,以便推動它的工作。還有一點,我們必須避免公營廣播機構向太多組織負責,因為多個組織容易發出互相矛盾的指示。若公營廣播機構要討好每一個組織,可能最後公眾根本不能真正問責。


三、評核

作為評核準則,公營廣播機構的整體表現應考慮兩個因素:一、是否履行了它的使命;二、是否令公眾滿意。正如上文所述,公營廣播的特質是普及化,多元化和獨特性。評核機制的設計要針對公營廣播的使命,並有別於商營廣播。評核商營廣播的業績是廣告收費,但評核公營廣播機構的表現就不能採用單一的標準,例如收視率未能反映多元化情況。一家電視台擁有高收視率,可能只是慣性吸引同一群觀眾。

因此,觀眾的多元化及公眾的滿意程度是評核公營廣播機構表現的有用指標。這些調查可量度公眾對公營廣播有別於其他廣播的觀感,就算是一些較少看電視或聽收音機的公眾,也可能會覺得公營廣播是獨特和必要的。


(以上文章筆者摘譯自世界電台與電視議會及聯合國教育、科學及文化組織於二零零一年五月出版的政策文件)
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