穩定充份的經費是 公共廣電服務的源頭活水

2007-10-12
台灣公視面對自籌經費的壓力。

  若欲計算各國在公共廣電經費上投注的比例,最簡易的方法,就是將投注在公共廣電機構之經費總數除以總人口數,便能得到相對應的數據。台灣的公共電視每年獲得政府定額捐贈九億新台幣,那麼,每位國民每年所分配到公共電視投資,不到台幣四十元。與世界各國之公共電視相較,英國BBC經換算台幣後是三千五百元、日本NHK為一千四百三十元,甚至連美國亦有六十九元的水準,台灣的經費顯得侷促許多。

  追求獨立自主的第一要務,便是無虞的經費支援。觀諸世界各國公共電視經費補助之動向與發展,或許能夠對支撐公共廣電體系的物質基礎,做更進一步的檢視。

英國BBC
  
  當台灣仍以定額補助公視時,BBC未來十年憲章已於二零零七年生效。英國文化體育部宣佈,BBC未來六年的收視費分別以年增3%至2%的幅度逐年調漲,以支應數位轉換前達成其公共目標之需要,估計到二零一二年,英國每家戶每年收視費費率將調高至151.5英鎊。

  然而英國調漲收視費的背後,其實還有督促BBC承擔使命的三重意義:(一)以公共資金支持數位轉換;(二)強調區域均衡發展;(三)促使BBC提升效率。

  英國即將在二零零八年起分區數位轉換,預計二零一二年全國轉換完成。本次收視費核定調整中,特別編列六億英鎊給BBC,以補助弱勢族群。另一方面,BBC的收視費中也包括將提供二億英鎊給 Digital UK 作為數位轉換之公眾宣導經費;亦要求BBC從收視費最多提撥一千四百萬協助Channel 4進行數位轉換。

  在BBC爭取收視費階段,總經理Mark Thompson 曾將BBC北移計劃作為爭取收視費調高之策略工具,甚至揚言若收視費議定不理想,則可能停止這項計劃。但消息一出,國會反應強烈,不分黨派共有一百一十位議員連署要求BBC重視北遷計劃,並認為無論收視費率是否如願提高,BBC都應該履行此項承諾。此次英國政府宣佈BBC收視費費率時,即特別強調BBC須實現北移計劃,以促成區域均衡發展。  
  
  與商業媒體同業營收逐年下降相比(無線台ITV二零零六年營收下降12%,二零零七年預期降幅也不少於此),BBC收視費再度獲得六年內逐年調漲的支援已經相對幸運,然而因其必須肩負數位發展、區域均衡等多重使命,目前議定的收視費率將不足以全部支應。以二零零八年為例,BBC收視費上漲的3%中有1.4%將投入支援數位轉換;又以六年為規劃期來看,BBC原本估計要投入四十四億英鎊達成創意未來之各項目標,其中原定二十二億英鎊為自籌(如提升效率、自籌款等),二十二億英鎊則期望來自於收視費調漲。不過如今所敲定的收視費中,若扣除數位轉換、北移計劃等重點花費,僅剩
九億元能投資於新計劃。

  因此,BBC本身必須更為提升效率,以補足十三億英鎊的經費缺口。自二零零五年開始的Value for money計劃,便陸續透過優退、裁員等,逐步瘦身,此精實計劃截至目前,共節省二億二千萬英鎊。這些結餘經費,估計有一億六千餘萬英鎊可再投資於未來的內容發展,包括:IPTV之 iPlayer、HDTV高畫質電視、BBC之新型戲劇、兒童節目與網絡內容,以及新聞、Web 2.0等專案。

日本NHK
  
  與此同時,日本NHK在收視費上,終於一掃自二零零四年以來,日本國民拒繳收視費的陰霾。零六年度的收視費收入為三年來首次增加,預估比上一個年度增加三十六億,成為六千六百億日圓;零七年度的收視費收入也預估比零六年增加七十億,可望達到六千一百三十億日圓。
  
  根據日本『放送法』第32條規定:「凡是設置接收器而能夠接收NHK播送訊號者,必須與NHK就訊號接收事宜簽訂契約」。而『日本放送協會放送受信規約』第三條上記載:「凡設置電視接收器者必須無延遲地向NHK提交收視契約書」;上頭必須註明接收器設置者的姓名、地址、設置日期、接收訊號的種類以及接收器的數量等,以便NHK日後向用戶收取收視費。放送法雖然明訂收視戶有必須與NHK簽約的義務,但是並未載明有付費的義務及相關罰則,也因此,模糊的規定使得繳或不繳收視費完全建立在道德習慣的基礎上。然而,依NHK的「年度預算與事業計劃」,收視費收入至少佔了NHK總體財源的90%以上,以致於本次NHK自身職員的貪污舞弊而引發的拒繳收視費風潮,帶給NHK在經營上史無前例的巨大壓力。

  為了重新找回國民對NHK的信賴,二零零五年五月特別成立了「目標評價委員會」,邀請公正第三人對NHK的營運進行檢測。同時,制定「NHK倫理.行動憲章」,全體員工需誓言遵守職場規律,嚴守法令與社會規範。此外,董事會的八位理事全部換血;小從各單位主管,大到會長本身,主動減薪5%至30%。對於拒繳費用的收視戶,NHK一一打電話進行游說以尋求諒解,同時加強像「NHK SPECIAL」這類口碑節目的內容與品質,以進一步爭取民眾的認同。

  另一方面,NHK亦尋求法律途徑,針對居住在東京都內的三十三間收視戶(和NHK簽了約卻不付費者),提請東京簡易法庭進行催繳,確實也產生擴散效用。而日本政府預計將預定向國會提出『放送法修正案』,仿效英、法、德、韓之制度,將繳納收視費定為一種義務。

美國公視

  二零零七年為了支付龐大軍事及風災重建經費,美國政府打算大刪公視預算,也就是對公共廣播局(CPB)的補助,以填缺經費之不足。然而,美國審計局卻發表研究報告指出,假如政府刪減補助預算,美國公視將面臨關台的存亡危機。
美國公視是由全美各地非商業電視台所共同形成的電視廣播體系,一直到今年五月,全美一共有三百五十四家公共電視台,其中51%是由社區中的非營利組織所成立、33%是由大學所成立教育電視台、12%是透過州政府成立、4%是由地方的教育機構或是地方政府所成立。每一電視台都有各自成立的目的、特色及規模,因應地區的不同需求,製作及播送不同的電視節目。而這三百五十四家公視再共同組成一個公共廣播協會(Public Broadcasting Service,PBS),負責合理分配聯邦政府的補助經費,以及各電視台之間的協調工作。

  美國公視明文規定不得播送商業廣告,因此美國公視的經費來源包括各級政府補助、個人捐款、企業贊助以及其他。依照PBS所提供的數據,零五年美國三百五十四家公共電視的總收入為十八億美金,最重要的經費來源是各級政府的補助,其中聯邦政府跟州政府就各佔了15%、地方政府佔了3%,合計政府的補助佔公視經費來源的33%。

  政府補助是所有美國公共電視最重要的經費來源,尤其是在地方以及各州播送的這兩類型公視,由於播送範圍比較大,收視也以整個市或州的居民為主,因此不像社區型或是學校型的公視擁有特定的收視對象。對企業廠商來說,由於目標觀眾群不明確,加上公視不得播出產品廣告,只能播出模糊的贊助者名稱,因此廠商不容易在這兩類型的公視得到明確的商業回饋,自然企業贊助的意願不可能大幅提升。另外也因為這兩類型公視的收視觀眾群多且不特定,所以也不容易有效經營會員,與地方民眾之間的互動也就不及社區或學校型的那樣熟絡,因此這兩類型公視的個人捐贈比例,始終無法突破15%。儘管規模較小、只在社區或單一學校內播送的公視,較容易取得企業贊助以及個人捐款,但無論哪種類型的公視,這幾年企業贊助或是個人捐款的情形,卻是越來越不理想。

  美國審計局明白表示,只有政府維持穩定的經費補助,才是維持民眾收視權益以及讓公視能繼續存活的不二法門。

台灣公視

  一樣與美國公視有著經費不足窘境的台灣,也面臨自籌經費不斷調升的壓力。台灣公共電視二零零七年自籌款目標是三億六千萬元,比起二零零六年實際達成的業績二億七千五百八十五萬元高出八千四百一十五萬,等於需成長30.5%。

  而公視自籌款的籌措來源,大致分為:企業贊助、公部門補助、小額捐款、各式標案、代製節目或代辦活動、視聽產品販售、節目版權販售等項目。簡單地說,公共電視的公共服務暨行銷部門,等於是公關公司加傳播公司加文化公司的規模。

  不過公共電視的經費籌措卻不似一般商業機構容易。雖然公視的企業贊助,著重的是「認同公視」、「回饋社會」的訴求,在各種條件上受到限制,但企業主越來越會精打細算,提出額外的要求,如:為企業拍攝簡短影片、幫企業員工辦成長座談會、量身訂做的公益短片等,因此,企業贊助的成本越來越提高,零六年已達到四成左右。

  另一方面,則是需耗費心力在各式標案以及代製節目、代辦活動上,但因本業之外才能有餘力支援,因此發小包給外製單位或獨立製片是常有的事,於是相對利潤便減少許多,品管的難度也更為複雜。


  影音產品和節目版權的販售上,在公視開播前幾年大幅度的成長,主要是因為前幾年公視經費較為充裕(第一年補助十二億、第二年十億八千萬),製作的節目數量較多,業界的競爭也較少。然而隨著台灣的影視環境市場的低落,再者公視製作之節目本就非為市場需求而設計,因此在各類型節目販售上已出現瓶頸,在銷售高原期之後呈現下滑的態勢,須不斷尋求創新以突破現狀。小額募款則屬於較穩定的收入來源,每年至多維持在一千五百萬上下。

  從各國公視經費發展的動態可以看見,若欲維持公共電視之自主精神,穩定的收入來源不可或缺。美國聯邦政府提供補助經費大幅縮減之後,美國公視只好積極尋求各方財源,甚至必須明顯刊出企業的產品廣告,以爭取企業贊助經費。然而此舉非但沒有明顯增加收入,反而造成反感,認為此舉違反當初的獨立精神。舉凡具備公共廣電體系強大傳統的BBC、日本享有高度聲望的NHK,到美國與台灣的公共電視,都需要強力的後盾支援。於是,正值台灣面臨公視法修法之際,吾人或可針對公共廣電經費模式擘畫一份新藍圖,而擴大穩定充足的公共投資,將是較好的途徑!


(本文整理自《公視研究季刊PTS NEXT》No.8. 2007/06)

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