把大氣電波和公共廣播還給市民

2008-02-14

現行電訊條例被批評過時及欠公信。
原定一月底推出的公共廣播諮詢再被延後。
政府檢控「民間電台」被法庭判違憲。
公眾的參與有助培育公民社會。
大氣電波不應單是提供營商機會。
  在政府檢控民間電台引發連場訴訟,甚至給法庭批評其法律依據違憲之際,政府斷然抽起原定一月底面世的公共廣播諮詢文件。此舉無疑是權宜之計,以閃避鋒頭,多於為求部署周詳而必須拖延的政策考慮。

兩項政策並行不悖
  從政策看,公共廣播的目的是按照公眾利益,滿足市民多方面的資訊需要,特別是現有廣播格局內,商營電台和政府喉舌所無法提供的節目。因此,制訂公共廣播政策,必須先估量目下和未來社會的資訊需要,檢討公營和私營廣播機構的節目內容,從而確定公共廣播的社會角色和節目路向,並同步籌劃制度安排和人事措施,以保障公共廣播機構的獨立運行和永續發展。

  反觀民間電台,主要涉及人民權利和政府職責的問題,即民間有權向公眾廣播及政府對其管制的權限。正如裁判官游康德判案時指出,現行《電訊條例》有違言論自由的原則,因為發牌程序欠缺法例依據,發牌依據不作說明,發牌機構成員全由行政長官委任,而且無須交代原因。高等法院夏正民法官在裁決政府禁制令不得延續時亦指出,民間電台從未侵犯社會的安全與福祉,政府並無迫切理由予以取締。可見現行法規是向執政者傾斜,因此有需要立即撥亂反正,開放大眾電波。

  推行公共廣播與開放大眾電波根本是並行不悖。前者注重市民的受益,後者強調公眾的參與,兩者均有助培育公民社會,擴闊公共空間,進而提升社會質素和政府管治表現。政府若能開闊眼界,虛懷若谷,當必把兩者合併討論,以便探討在大眾電波開放下公共廣播的方針政策和具體安排,如何玉成公民社會的成熟發展。其中如社會意識、公民責任、身份認同、監察政府、社群溝通、價值共識等方面,更是港人高度自治的體現。究竟公共廣播和民間電台如何分工合作,互補長短,以促進港人自治的主人翁精神?政府應實事求是,認真面對,就算不合併諮詢,也該同步探討,令兩項政策彼此相容。

  其實兩項政策可以互相影響,互相補足。例如開放大氣電波,勢必形成百家爭鳴的局面,不少民間團體都樂於參與,提供不同題材、不同觀點、不同風格的節目。當中涉及小眾群體利益者相信為數不少,公共廣播除非別具創意,否則不必重覆,而該將更多資源用於與大眾利益攸關的節目,突破商業利益及政治權力的不良規限。另一方面,公共廣播亦可包括公共參與廣播在內。例如開設公眾參與頻道(public access channel),便可以有系統地讓更多市民參與,甚至由他們自辦電台節目,在大氣電波中發聲。既然兩者可起互相促進的作用,兩者一併討論亦屬必然。

政府見步行步
  不過,政府的取態只是見步行步,先由法院裁決《電訊條例》是否違憲,才決定是否開放大氣電波,然後再推出公眾廣播政策。這種做法,並非否定兩項政策的相關性,也不是抵賴有需要同步探討兩項政策。問題是,政府不會主動認許言論自由的原則,從而確立大氣電波需要向公眾開放。因此,只能靜待法庭的裁決,在迫於無奈下,政府才會改革現行政策。再加上謀略的考慮,避免太多政治敏感話題同時成為輿論焦點,因此只有採用迴避戰術,在諮詢文件快將推出之際突然急煞車,擱置討論公共廣播政策。

  這套施政方法有不少地方實令人側目。首先政府施政理念保守,落後於現代文明的要求。特區政府只須放眼政治文明、文化多元的國度,實不難發現電台數目和節目的多元化都遠超本港。究其因,是殖民地的管治習氣未除,政府大權在握,操控大氣電波,而且行事隱秘,作業黑箱。奇怪的是,政府竟毫不自覺,甚至在法庭裁定《截取通訊條例》違憲後,依然敝帚自珍,沒有及時檢討其他過時的法律。這樣做,若非心存僥倖,就是自以為是,卻又識見不足,誤把官方限定的言論自由空間,等同於言論自由本身,因此認定無須改轅易轍,放寬管制。

  其次,行政機關對人權掉以輕心,司法機關成為改革的源頭。礙於觀念落後,加上立法會代表性不足,施加壓力不大,政府對人權議題的觀點保守,鮮會提出改革建議。反觀司法機關則一錘定音,一旦裁定《電訊條例》違憲,政府就不得不改轅易轍,推倒重來。因此,部份社會人士不惜以身試法,力圖以司法裁決為人權原則翻案,政府亦只有被動迎戰。結果法庭變成爭取政策改變的戰場,而不論結局最後如何,政府的威信都不斷受到挑戰。

  第三,謀略考慮蓋過政策需要,政府的取向卻又欲蓋彌彰。政府的迴避戰術或可降風險,避免因同步推出兩項不利議題而民望大幅下滑。不過,更令人擔心的是,這種政治計算,首先假定政府對公共廣播以至香港電台早有定論,並且預計這些定論會與民意背道而馳,因此,在政府跟民間電台對簿公堂節節失利之際,不宜同步出台。相反,如果政府以民意為依歸,又何懼民望滑落?但政府既有所憂,足證其早有定案,果如是,公共廣播政策的諮詢工作還有什麼可供諮詢?

必須重訂政策
  如今之計,當局的上上之策,是回到根本,為開放大氣電波重訂政策,而不是讓現行做法苟延殘喘,或者通過批核由鄭經翰議員牽頭的AM電台申請,而證明現有程序有效或足夠,因此無須修改。

  其實鄭經翰的申請足以說明現行規管的不足。首先是他只能申請AM電台,因為現時FM頻道已用了四十九條。但倘若大氣電波的政策不單單是提供營商機會,而是服務大眾的資訊需要,現時的格局就有需要加以改動,以讓出更多頻道供市民作非商業廣播之用。

  其次,鄭經翰的申請書耗資數百萬元,並打算集資億元籌辦電台,這不外是說,一般市民或團體,若非財雄勢大,對電台事業,大可免問。這或算不上官商勾結,卻顯然是向商界傾斜。

  其三,廣管局將鄭經翰的申請刊載於該局之網頁,大家可以發表意見。但更關鍵的是,大家提了意見,廣管局如何處理及回應,不論最後是否發牌,當局會否詳細交代贊成或反對的原因,讓申請人可以修正或提出申訴?

  因此,若鄭經翰的申請他日能得到行政會議青睞,予以發牌,也僅代表政府對有強大政經人脈的集團、從事廣播格局內邊緣行業的認許而已。這是鑽現制的空隙,而不是證明現制正確無誤。

  正本清源,當局始終要重訂大氣電波政策,訂明政策目標、發牌依據、發牌程序,並以具公信力的方法,委出具公信力的發牌機構成員,最後修訂《電訊條例》,把大氣電波發給市民。
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