不進則退的香港特區廣播格局

2009-08-17
 
  上月初,香港特區政府就如何批出廣播電台牌照,公佈了先決條件和多項準則,並表示快將向立法會提交草案,修訂《電訊條例》相關條文。從表面看來,是由於「民間電台」挑戰廣播發牌制度,令當局不得不提高決策的透明度;但實質上,特區政府依然故我,發牌權力仍不受約束或監督。回歸十多年來,種種跡象顯示特區政府並未順應國際大趨勢,推動廣播政策改革和促進廣播多元化,而是極力抗拒任何重大的改動,致令香港的廣播技術停滯不前、廣播空間無法拓展。

  目前,香港僅有三家電台,分別是公營的「香港電台」和商營的「商業電台」及「新城電台」,三者均沿用模擬制式廣播,只提供十三條頻道。這個電台廣播格局屬殖民地年代的產物,是港英政府參照英國當時情況建立的,這與英國近年的發展相比,尤其落後。

英國數碼廣播政策進取
  多年來,英國沿用公營、商營兩大支柱並存的廣播模式,一九九五年開始發展數碼廣播時,全國約有二百個電台,都屬於BBC或為數不多的商營機構旗下。到二零零七年,電台總數大幅增加到510個,其中172個使用數碼廣播,並湧現了一批新的商營電台,專門提供小眾節目。另一方面,英國的社區廣播起步較遲,二零零四年才制訂法例,引入社區電台發牌機制,但短短幾年間卻發展迅速。截至今年初,當局共批准191個社區電台牌照,其中131個電台已投入廣播。

  今年六月,為實現「數碼英國」的宏圖,英國政府更跨出一大步,宣佈所有使用數碼廣播的電台將於二零一五年停止模擬制式廣播;至於騰出來的FM頻譜,則會發展「更本地的廣播」(ultra-local radio),建立小型的社區電台和商營電台,而AM廣播則被淘汰。

  英國如斯進取,是源於一個信念:電台在媒體融合的時代仍有其獨特地位,若要讓電台充份發揮其優勢,就必須大刀闊斧調整廣播政策,這主要包含兩方面。其一:提升廣播技術,以容納更多電台,並提供新式和優質的服務,吸引新的受眾;其二:將公營、商營傳統模式,發展為公營、商營、社區廣播兼備的格局,讓電台不論在經營方式或節目內容都做到「百花齊放」。

民間電台掀起求變呼聲
  反觀香港,電台廣播格局可謂「不進則退」,而「民間電台」的出現,則最能代表公眾求變的呼聲。二零零四年中,「商業電台」砍掉最受爭議、也是廣告收益最高的烽煙節目《風波裡的茶杯》。一些節目支持者指「商業電台」是受政治壓力而自我審查,他們因而催生了「民間電台」,而播出的內容不乏對特區政府和中央政府的批評,如要求平反「八九民運」、追究「六四鎮壓」等。「民間電台」最初只在網上廣播。在香港,這是不用申領廣播照牌的,而節目內容亦不受廣播事務管理局(廣管局)規管,毋須遵守該局制訂的電台業務守則。然而,「民間電台」強調要爭取廣播平台讓不同意見繼續發聲,在零五年中開始佔用一條FM頻道,一面非法廣播,一面向當局申請廣播牌照,表示要開辦一家非牟利的社區電台。

  當局否決了「民間電台」的申請,理由是廣播頻譜有限,而申請者並不具備應有的技術和財力,又認為香港毋需設立社區電台。另一邊廂,當局多次搜查「民間電台」,並控告主事人、節目主持和一些嘉賓無牌廣播,直至最近合計發出八十多張傳票,被告多達二十人,當中包括了現任和前任的立法會議員。

  「民間電台」被控非法廣播,各被告都不認罪,更把握這個機會,在法庭上作出多項申訴,包括: (一) 電台發牌制度並不切合現今社會所需; (二) 香港的電台數目遠遠落後於其他人口相若的國家; (三) 對被告的檢控是不公的; (四) 另一個申請者成功取得新的電台牌照,「民間電台」認為,由於它的政治立場,當局未一視同仁對待兩項申請; (五)「民間電台」的申請受到不必要的延誤; (六) 當局發牌時,該考慮的不考慮,不該考慮的卻考慮; (七) 當局的陳述不準確,香港仍有FM頻道可供電台使用; (八) 香港未制訂社區電台的政策,但當局理應支持社區廣播。總的來說,「民間電台」認為發牌制度牴觸了《基本法》和《香港人權法案條例》保障表達自由的條文,要求法院裁決發牌制度違憲。

電台發牌制度有否違憲?
  去年一月,「民間電台」在裁判法院贏了第一仗,電台發牌制度被裁定違憲。審理的法官認為,發牌制度未受法律明確規範,不符合《基本法》和《香港人權法案條例》保障表達自由的規定,原因有多個: (一) 發牌與否,完全由行政長官會同行政會議決定,不受任何限制和監督; (二) 沒有法定機制,讓申請人就決定提出上訴; (三) 行政會議和廣管局不是獨立於政府; (四) 未有具體列明發牌與否的考慮範圍。法官又認為,由於發牌制度違憲,規管無牌廣播的法律條文亦屬違憲,所以判各被告無罪。

  當局對裁決馬上反擊,成功申請暫緩執行裁決,又取得禁制令阻止「民間電台」繼續廣播。政府這些舉動被指有違法治精神,惹起廣泛議論,而「民間電台」亦高調違反禁制令。事實上,「民間電台」違憲審查的勝利只屬短暫,因為當局其後上訴得直,上訴法庭推翻了裁判法院的決定,而終審法院今年五月亦拒絕讓「民間電台」上訴,這意味著「民間電台」未能借助司法力量促進廣播政策改革。

  上訴法庭認為,「民間電台」如不滿電台發牌制度或認為當局未公平處理其申請,應及時申請司法覆核,而非等到被控非法廣播才提出。再者,在這宗案件中,法院要審理的,是「民間電台」有否違反法例規定,未領有牌照就廣播,因此「民間電台」只能要求法院審視規管非法廣播的法例有否違憲,而非發牌制度。

  上訴法庭又指出,控辯雙方都同意,控制大氣電波的使用是有必要的;不容許無牌廣播,雖限制了表達自由,但可以接受。上訴法庭解釋,廣播頻譜屬稀有資源,而警方、消防、急救、民航等部門都要依賴電台頻道通訊,無牌廣播可能造成干擾,並引用了美國最高法院幾十年前的「紅獅案」判決,指政府對廣播加以控制是很有必要的。換句話說,上訴法庭不單裁定要領牌才能廣播並沒有違憲,亦認同了規管電台廣播的傳統理據,完全沒考慮數碼科技帶來的變化。此外,上訴法庭認為,應否引入獨立的發牌機制和廣播規管機構、應否容許社區電台,這些都屬政府決策,不應由法院裁決。觀乎今次上訴法庭的論據,即使日後有人申請司法覆核,挑戰廣播電台發牌制度,勝算亦很低。

特區政府三項新舉措
  就本港的電台廣播,特區政府近期有幾項新舉措。其一,當局去年只用了很短的時間便批准「雄濤廣播」的申請,發出一個為期十二年的牌照,給該公司開辦一條新的AM電台頻道。「雄濤廣播」得到城中多名富豪出資,由鄭經翰籌組,後者雖曾擔任《風波裡的茶杯》主持人,但廣為人知的是他與現任特區行政長官曾蔭權極為友好。

  其二,特區政府於去年底,公佈了一份名為《香港廣播類流動電視服務發展框架》的政策文件,容許未來的流動電視營辦商,同時提供少量的數碼聲音廣播。這是港府蹉跎十多年後,第一次提出數碼電台的具體方案。然而,有幾點值得留意。其一:現有的三家電台很被動,除非他們成為流動電視營辦商,或與有關營辦商達成協議,否則仍無法提供數碼廣播。其二:營辦流動電視就如其他新媒體一樣,不需申請廣播牌照,節目內容亦不受廣管局規管,實行行業自律;但流動電視平台提供的數碼廣播則完全不同,必須像現時的電台一樣,申領廣播牌照和受到廣管局規管節目內容。換言之,電台比電視還管得嚴,這似乎是為「民間電台」度身訂造的,以防它使用流動電視平台。

  其三,上文提到當局於七月初宣佈將修訂《電訊條例》,加入廣播電台發牌的先決條件和多項準則。政府這樣做,可謂一石二鳥。一方面可加強發牌制度的法律規範,減低再被裁定違憲的風險。這亦反映「民間電台」的違憲申訴及裁判法院的裁決是有根據的。另方面,這次修訂法例亦可確保「民間電台」這一類申請將來也不會成功,因為這套準則並非全新,而是屬一直沿用的行政指引。發牌先決條件只有一項,就是有合適、可供使用的頻譜;至於準則方面,主要關乎開辦商營電台的能力,包括申請人有否充裕投資和能否付出大額保證金等。這亦說明幾點: (一) 政府若不積極推行數碼廣播,依舊可用頻譜不足為理由,拒絕電台牌照申請; (二) 政府仍不容許設立社區電台; (三) 政府的發牌決定仍不受約束或監督。

未能順應國際大趨勢
  不論是特區現有的電台廣播格局,抑或剛提到的政府新舉措,都與促進廣播自由的國際大趨勢不相符。世界各國以往只容許屈指可數的電台,它們要領有廣播牌照和節目內容受到規管,主要原因是廣播頻譜有限。然而,數碼科技令這個理由再站不住腳。

  由於一些國家仍利用廣播發牌和規管制度來打壓表達自由,「聯合國教科文組織」 (UNESCO) 和「歐洲委員會」 (Council of Europe) 近年分別制訂廣播規管的指引,要求規管機構獨立於政府,而發牌和規管工作都不應受到政治干預,並需提高決策透明度和問責性等。同時,多方亦積極研究如何實行廣播業界自律。去年,歐洲人權法院曾下達兩個判決,指有關的東歐國家拒絕發出電台牌照給某些申請者,整個程序極不透明,決定亦顯得任意,是侵犯了表達自由。簡單來說,廣播牌照再不是遙不可及的,政府必須具有充份的理由,才能拒絕申請。至於電台會否因此過多,申請者取得牌照後能否營辦下去,則屬後話。事實上,多國近年提倡廣播多化元,尤其要發展社區電台,不單為了更貼近受眾的需要,更重要是形成公營、商營、社區電台鼎立的廣播格局,以抵抗來自官方或私人業者的壟斷。歐洲委員會要求成員國,確立社區電台的法律地位,並提供專門的廣播頻道和支援。

  既然如此,特區政府為何不順應國際大趨勢改革電台發牌和規管制度?為何不發展數碼廣播和社區電台?為何對廣播類的流動電視平台所提供的電台節目採取特別規管措施?答案昭然若揭。過去幾年,「民間電台」雖被檢控但卻沒有停止非法廣播,如果「民間電台」和數十個社區電台都可以合法地廣播,屆時將會是怎樣的情景? 很明顯,當局過份擔心電台的宣傳和鼓動的作用,而輕視它的交流、娛樂和教育功能。然而,倘若電台廣播格局繼續滯後,廣播自由不斷萎縮,香港又怎能稱得上是現代的國際大都會?與內地的大城市相比,又如何有明顯的優勢呢?
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