二十三條立法與煽動叛亂罪

2002-12-16
特區政府於九月底發出《實施基本法第二十三條》諮詢文章,羅列立法建議,當中煽動叛亂和竊取國家機密的罪行,對言論自由和傳媒運作影響至大。

在英國,煽動叛亂罪由叛國罪衍生出來,到十七世紀初成型,嚴重性僅次於叛國罪。英國和加拿大分別於一九七七年和一九八六年檢討煽動叛亂罪,兩個報告都建議廢除這個古老的罪行,理由是以言入罪,檢控通常有明顯的政治動機,旨在壓制反對聲音。英國的報告更認為,一般的刑事罪行足以應付任何因煽動引發的動亂。英國著名大法官Lord Denning亦曾公開表示,煽動叛亂罪不合時宜,會嚴重妨礙公眾討論社會事務。事實上,英國自二次大戰後已絕少檢控煽動叛亂,法院於一九四七後未再審理這類案件,而最近一次起訴是於一九七二年,但未開審已撤回控罪。在美國,最高法院大法官Justice Holmes曾表示,煽動叛亂罪有違《憲法第一條訂案》的精神,不應保留,並強調凡是意念都會煽動(every idea is an incitement) 。


現行法例嚴苛

長久以來,煽動叛亂罪並沒有明確的法律定義。英國案例指出,任何言行旨在擾亂國家安寧、鼓動人民不滿和起來反對政府,都會被視為犯上煽動叛亂。另外,涉案言行被認定會含煽動意圖,就可能入罪,並不取決於言行的實際效果。

在香港,煽動叛亂罪屬成文法,現載於《刑事罪行條例》。條例規定,具煽動意圖的作為或發表煽動文字,都屬犯法。煽動意圖的含意很廣,除挑動民眾不滿當局或起來造反等,還包括慫使他人不守法或不服從命令,以及挑起民眾之間的敵意;而要入罪,控方不需證明被告曾煽動暴力。另外,法例還禁制刊印、發佈、出售以至展示或擁有煽動刊物。控方檢控煽動刊物罪時,更毋須證明被告帶煽動意圖。一旦被控輸入煽動刊物,被告要證明並無理由相信刊物屬煽動性,才可脫罪。現時的條例有別於以前的做法,亦與英國不同,即案件只交由一個法官審理,不設陪審團。



建議引來不安

諮詢文件表示,公眾雖然對煽動叛亂罪有疑慮,但為維護國家安全和特區穩定,堅持立法是必須的。文件建議將煽動叛亂罪定為:「煽動他人干犯叛國、分裂國家或顛覆實質罪行;或製造嚴重危害國家或香港特別區穩定的暴力事件或公眾騷亂」。至於煽動刊物罪,文件則建議,任何人擁有或涉及處理任何刊物,例如刊印、出售、進出口等,而知道或有合理理由懷疑有關刊物一旦發佈,會有可能煽動他人干犯叛國、分裂國家或顛覆罪,便屬犯法。

政府強調,建議收窄了煽動叛亂罪,而被告亦可用「合理辯解」抗辯煽動刊物罪,當中包括學術研究和新聞報導等。有關官員並多次表示,立法建議不會損害人權和言論自由,法院將來審理煽動叛亂罪,亦會確保這方面;至於日常的採訪報導,並不涉及煽動叛亂,新聞界不必擔心。

細看之下,不難發現諮詢文件的立法建議,其實比現行法律更嚴苛。首先,刑罰將大幅加重,煽動叛亂罪的最高刑罰將是終身監禁,遠比現時的初犯罰款五千元及監禁兩年,再犯監禁三年為高。至於煽動刊物罪的最高刑罰,亦提高至監禁七年和罰款五十萬元。其次,現時檢控煽動罪,須於六個月內提出,諮詢文件建議取消這個限制。換言之,當局可無限期地追究煽動叛亂。第三,新定義的很多語句,如叛國、分裂國家、顛覆、製造嚴重危害國家或香港特別區穩定的暴力事件或公眾騷亂,含意都很廣泛並欠明確。第四,文件雖表示,一旦被控煽動刊物罪,可用學術研究或新聞報導作抗辯,但這正正觸及言論自由的根本----如何界定學術或新聞活動?誰有權從事這些活動?事實上,任何這類規範都與保障言論自由的原則背道而馳。第四,文件提到,純粹發表意見、報導或評論他人的言行,並不構成罪行;但符合煽動叛亂罪定義則不然。如何區分純粹言論與煽動?如何區別純粹報導和含煽動的報導?這實在令新聞界步步驚心。



是廢?是存?

上面提到過去幾十年,英美已絕少引用煽動叛亂罪,這是西方民主國家的大趨勢。自二次大戰後,民主、人權、自由有長足發展,對政治言論的保障遠比以前大,並普遍認同人民有權就公共事務發表不同意見,這有利社會發展和融和,因此絕不應打壓。事實上,幾個世紀下來,普通法對煽動叛亂罪亦作了較嚴格的規限,控方必須證明被告煽動他人使用暴力,才可入罪。六十年代末,美國最高法院亦表明,憲法保障言論和新聞自由,不可立法禁制鼓吹違法或使用武力的言論,除非言論旨在並即將引致目無法紀的行為(likely to incite imminent lawless action)。

踏入七十年代,香港政局穩定、經濟起飛,而香港政府於八十年代更大力推動代議政制,並於九十年初制訂人權法,再加上英國本土不再檢控煽動叛亂罪,因此在英國殖民統治最後近三十年的歲月裡,煽動叛亂罪不再威脅或壓制香港市民的言論自由。特區政府今次就煽動叛亂立法,不單與現代開放社會的做法背道而馳,而且令煽動叛亂罪復活,再一次置香港市民於以言入罪的陰影下,所造成的寒蟬效應,對新聞界尤其不利。歷史清楚顯示,以往煽動叛亂罪的檢控,都是衝著新聞界而來,而且都是以言入罪的政治檢控,這包括於五二年控告《大公報》。



必須保障言論及新聞自由

一旦立法,法院能否對煽動叛亂罪案件嚴加審視,以確保言論和新聞自由,是極大的疑問。二十世紀初,大批美國民眾因表達不同的政治觀點,被法院以煽動叛亂判罪成入獄。美國最高法院大法官Justice Brennan亦承認,這並不光彩,所謂的國家安全被誇大,而人民的權利和自由未得到應有的保障。香港終審法院審理居留權案,受到人大釋法的衝擊;於審理塗污國旗區旗案時,又將維護國家利益和公共秩序,以至中央和特區的立法意圖,置於保障言論自由之上。這一切都顯示,香港的法院今後未必有能力和決心,保障言論和新聞自由。

由於公眾的迴響,當局表示考慮撤銷管有煽動刊物罪。其實,正確的做法是廢除所有的煽動刊物罪,理由是這些罪行根本不涉及任何煽動意圖。當然,最能保障言論和新聞自由,是全面廢除煽動叛亂罪。另一方面,如果當局執意就二十三條立法,新的煽動叛亂罪必須符合國際人權法的規定,嚴格限制這種罪行只適用於絕少的情況下,立法並應依循《約翰內斯堡原則》,即是煽動叛亂罪要訂明,涉案言論必須旨在和有可能引起即時暴力,而言論和可能發生的暴力有著直接的因果關係。政府亦必須負責全部的舉證工作。法例更要訂明,報導反政府組織和異見人士的言行,不會被視為煽動叛亂。至於檢控期限,亦應維持現有的六個月規定,並且保證被告有權選擇由陪審團審理案件。
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