台灣數碼有線電視政策與發展策略

2004-07-15
 
幾年來,電視數碼化(台稱「數位化」)幾乎是每個世界先進國家的傳播政策。多數先進國家甚至已設定好電視數碼化的時程,不過也有一些時間上的延遲。每個國家因為電視制度與社會環境的差異,對於無線電視數碼化、衛星電視數碼化,及有線電視數碼化的進度不同。

在台灣,由於數碼化的經費龐大,無線電視業者起先採取被動的態度,交通部為了實施數碼化的政策,已宣佈二零零六年數碼電視的普及率若達到八成五,將全面收回所有類比電視頻道。衛星電視數碼化最快也最容易,但因直播衛星電視在台灣沒有發展空間,所以不太受到重視。


視訊市場競爭壓力

除了政府所主導推動的無線電視數碼化之外,有線電視業者自二零零三年也運用數位機上盒將訊號數碼化,投入數碼電視的發展工作。有線電視數碼化後將可擴增為五、六百個頻道,遠非無線電視台的二十多個頻道量所能比擬。台灣三大多系統經營者:東森媒體科技、中嘉網路與台灣寬頻通訊顧問公司(簡稱台灣寬頻)所採用的數位機上盒規格並不一樣,目前有關有線電視推廣數位機上盒的進度相當落後。東森與中嘉因為台北市政府有線電視費率委員會核定的機上盒費率低於其預期,所以對於有線數碼電視的推廣多所停滯,再加上筆者等人於二零零三年十月受行政院新聞局委託所做的電話訪問調查顯示,民眾有裝機上盒的比例只有2.2%,顯然業者還要非常努力才能帶動數碼有線電視。

除了無線電視、有線電視等數碼平台的競爭,電信業者如中華電信也加入了視訊市場的競爭,其多媒體隨選視訊服務(Multimedia on demand,MOD)的全區經營計劃於二零零三年十月獲行政院新聞局審議通過,隨後於二零零四年三月三日正式開播。所謂的MOD服務是整合電信、媒體與網絡等資源,透過高速的ADSL傳輸,提供用戶同時打電話、看電視、看影片,及寬頻上網的多媒體整合性服務,未來甚至可擴及金融證券與線上購物等其他加值型服務。有線電視業者鑑於MOD是全區的服務,而且又提供免費的數位機上盒,感到備受威脅。MOD目前除了轉播五個無線電視台的頻道,亦提供其他如大愛、人間等頻道作為基本頻道,至於其他的頻道,目前都還在與頻道或電影業者洽談,目前提供十五個基本頻道。

隨著寬頻網絡基礎建設的發展與寬頻網絡用戶數的提升,寬頻影音網站平台也應運而生。不過民眾使用該網站觀賞視訊的門檻很低,不需裝數位機上盒,也不需繳交收視月費。

數碼有線電視尚有其他潛在競爭者與替代者的競爭壓力。在電信、媒體與網絡匯流的時代,消費者有四種主要的影音平台選擇,分別是數碼無線電視、數碼有線電視、多媒體隨選視訊與寬頻影音平台。過去有線電視與電信互跨的限制已經解除,電信與媒體公司鑑於科技創新及消費者的喜好推出新的視訊服務。現階段比較佔有優勢的是數碼有線電視,因為其普及率高達將近八成,頻道可多達五、六百個。民眾看無線電視的節目多半是由有線電視接收其訊號。如果無線電視全面數碼化,而有線電視之數碼化卻過於緩慢,民眾仍然無法享受到數碼化的服務。因此,當政府以政策來促使台灣無線電視加速全面數碼化之同時,有線電視系統之全面數碼化亦須跟上腳步,否則就無法達到電視數碼化之成效。


數碼有線電視政策與法規

為了配合政府「挑戰2008」計劃的數碼內容政策,政府除了輔導無線電視數碼化外,亦有必要協助業者推展有線電視的數碼化。有線電視業者常批評政府只重視及輔導無線電視數碼化,有線電視業者不但需要自行出資數碼化,還在政策方面受到很多制肘。整體而言,數碼有線電視政策與法規有四大議題備受爭議,值得本文探討:

(一)單頻單賣

行政院新聞局站在保護消費者的立場,規定業者推出數碼付費頻道時不可「聯賣」付費頻道,其目的是避免業者用bundle的行銷手法讓消費者失去選擇付費頻道的權利,結果消費者雖可自由選擇想要收看的付費頻道,卻也同時失去享受「聯賣折扣」的機會。地方政府在審核業者所申報的收視費用時,多半覺得中央有關「單頻單賣」的規定未必對消費者有利,因此有的採取「上有政策,下有對策」的作法,有的則採取折衷的作法。前者可以台中市政府為例,台灣寬頻MSO在台中所推的機制是每月二百元,包含數位機上盒及廿五個數碼基本頻道與廿五個廣播頻道。行政院新聞局表示尊重地方政府(如台中市)的作法,東森媒體科技與中嘉網路亦有意在台北推類似的方案,但是台北市政府有鑑於行政院新聞局曾糾正過其他地方政府,因此表示,除非行政院新聞局修法,否則台北市府必須依法行政。因此,折衷的作法是要求業者「在尊重訂戶購買權益下,訂戶任選二個或二個以上之付費頻道時,系統經營者應依各該頻道當時所列之價格為基準,予以折扣」。如此作法既無與中央的規定矛盾,亦為花費多的消費者爭取到享受「折扣」的權利。

(二)必載頻道

一九九三年通過的有線電視法及一九九九年修正的有線廣播電視法,都有要求有線電視系統業者完整轉播無線電視頻道。如果有線電視數碼化後,一個頻道可壓縮出六個頻道。每一個無線電視頻道也可壓縮出至少四個頻道。因此,無線電視與有線電視業者都很關心數碼化後的必載頻道的規定。廣電三法合併修正草案第七十七條規定,「有線平台服務業應同時轉播無線電視平台服務業所提供一個以上、免費且非屬廣告專用頻道之節目與廣告,並應列為基本頻道」。由於五家無線電視都決定採取免費方式提供給觀眾,觀眾只需自行購買數位機上盒就可收視。有線電視系統業者質疑「一個以上」是指要轉播無線電視幾個頻道?如果未來數碼化後,所有的無線電視頻道都由有線電視系統提供的話,政府實在沒有必要花這麼多錢來資助無線電視的數碼化。政府可以評估補助無線電視數碼化的預算多,還是補助低收入戶裝共同天線或者訂有線電視的基本頻道第一級的預算高。另外,如果無線電視數碼化後,還是必須仰賴有線電視系統業者將其放在好的平台位置,其競爭力必然下降。所以,無線電視業者也未必希望有線電視系統轉播他們所有的免費頻道。由此可見,無線電視與有線電視業者對「必載頻道」之爭議也是充滿了自身的矛盾。

(三)分組付費(分級付費)

在歐美甚至一些亞洲國家的有線電視已採取分組付費制度多年,可是台灣至今尚未見到分組付費制度正式推出。台灣在一九九三年有線電視法通過時,雖然仿照美國頻道分級收費的作法,將頻道分為基本頻道、付費頻道、計次付費節目及鎖碼頻道,但並未提及一套適宜的管理辦法。業者多以收取統一費用即可收看所有頻道的方式經營,當初即使HBO、Cinemax等國外知名的付費頻道亦以基本頻道的模式進入台灣市場。因此今天一旦要談分組付費制度,這些國外的付費頻道在政府與消費團體的要求與監督下,已經很難從基本頻道直接轉移至付費頻道。

業者對「頻道分組規劃,由中央主管機關公告之」的條文非常反彈,他們不希望見到政府又想介入業者規劃分組收費之事。事實上,該如何分組付費應由業者視市場情形而定,政府實不需要介入。國外的經驗也多由業者自行規劃,政府與消費團體自有監督的機制。根據新聞局的一項調查顯示,有線電視系統業者與頻道業者對台灣有線電視分組付費未來發展多持不樂觀的態度,尤以頻道業者最不願意改變現狀。有線電視數碼化後還必須有一段時間同時傳輸類比與數碼訊號。如果一定要等到數碼有線電視普及率達到百份之五十或六十時才採取分組付費,也許還要再等一段時間,除非有線電視系統業者免費提供數位機上盒,才能達到高的普及率。

(四)有線電視費率

有線電視業者最在意的是其所申報的收視費用需經由地方政府費率委員會核准(有線廣播電視法第五十一條),及機上盒與加值服務的費率仍然受到管制。首先東森媒體科技與中嘉網路認為,台北市政府費率委員會所核定的數位機上盒費用三千五百元離其購買成本太遠(東森機上盒定價為五千元,中嘉機上盒定價為六千元),所以中嘉網路甚至採取行政訴願。即使行政院新聞局法規會認為其申訴有理,請台北市政府再重新考慮,可是台北市政府費率委員會還是維持原意。因此,有線電視業者很希望政府不要管制機上盒的費率,由他們自行運用行銷手法推向市場。同時業者也希望政府能比照國外的作法,對付費頻道的費率管制解禁。行政院所通過的廣電三法合併修正草案已朝業者期盼的角度修法,不只將費率審議權完全收歸中央,也只審基本頻道等相關費率。


結論與建議

有線電視業者在面對其他三種數碼視訊影音平台的競爭時,感到最大的威脅不是無線電視而是中華電信的MOD服務,因為中華電信不僅財力雄厚,提供全省的服務,電信普及率幾乎是百份百,而且還免費提供數位機上盒。有線電視系統業者認為中華電信有交叉補貼機上盒的嫌疑。中華電信亦私下表示,其MOD的內容供應商有遭到有線電視系統業者杯葛的顧慮。

面對中華電信MOD服務的衝擊,有線電視業者必須爭取時間,加快腳步提供數碼化內容,所以實在不宜花太多時間與精力在探討機上盒的價格。各國有線電視業者對數位機上盒的提供方式不盡相同,有的免費提供、有的收租金、有的用販售方式、有的甚至以折抵未來收視費用的方式補貼機上盒的價格。業者的策略應是儘速鋪設數位機上盒,以達到高的數碼接收普及率。

本文建議系統業者應以民眾容易接受的方式儘速推廣數位機上盒,例如免費提供數位機上盒,或是以折抵未來的收視費來補貼數位機上盒的費用,或者收合理的租金或押金。在解決數位機上盒的問題之後,應該將重點放在如何發展數碼電視內容與互動服務上,以免消費者有了機上盒,卻覺得節目貧乏而拒絕繼續消費與收視數碼有線電視。

在政策與法規方面,政府的「單頻單賣」政策應該廢除,必載頻道的規定應該釐清,分組付費頻道的規劃應由市場決定。在有線電視費率方面,機上盒與付費頻道及計次節目的費率亦由市場決定,未來分組後的基本頻道費率則可收回中央統籌管理。總之,政府的數碼有線電視政策與法規不只需要保護消費者,亦需考量業界的發展及其生存空間,如此才能創造消費者、業者與政府三贏的局面。
 
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李敬華
2019-06-06