「香港公營廣播管治、財政與問責」研討會概述

2006-06-14
  香港的公營廣播何去何從?這是一個問題。自今年一月十七日港府任命公共廣播檢討獨立委員會以來,社會對香港電台的改革、香港公營廣播服務的發展路向等問題進行了許多深入的討論。事實上,世界各地的公營廣播服務,無論在法律地位、管治架構、財政及問責制度上都不盡相同,沒有所謂最完美的模式,需按政治及社會的不同情況,因地制宜。不過,雖無最佳方案,卻有經驗之談,一些核心原則和關鍵課題的釐定,亦有助當下香港公營廣播服務的檢討。有鑒於此,香港浸會大學傳理學院、中文大學新聞與傳播學院和中文大學亞太研究所公共政策研究中心於六月一日舉行了「香港公營廣播管治、財政與問責」研討會,就這三方面問題進行深入研討。
  研討會分為兩部份,第一部份是公營廣播的海外經驗,邀請了來自英國及台灣的專家學者分享經驗;第二部份主要探討香港公營廣播的未來走向,香港的學者就民意、節目改革及財務管治等問題系統地表達了意見。

BBC管治架構改革

  在第一部份的海外經驗分享中,資深廣播管治專家Eve Salomon認為,公營廣播服務的改革,除了釐清公營廣播機構的運作,提高透明度之外,更重要的是取得社會大眾對公營廣播的信任與堅持。英國政府在「赫頓聆訊」(Hutton Inquiry)之後,提出重新審視BBC的營運架構,挽回公眾信心之餘,亦推動了BBC的架構改革。英國政府提出新的BBC營運憲章;重新調整了BBC的營運指摽;提出建立「數碼英倫」為目標的BBC科技創新計劃;以及改革BBC的管治模式。Eve指出,未來的公營廣播無可避免會受科技發展及政府施政理念所影響,要面對這兩個挑戰,需要一個受公眾歡迎及可行的工作規劃。她認為要達致理想的公營廣播服務,全靠各界尊重並珍惜公營廣播的社會及政治價值。
  另一位資深公營廣播專家David Barlow,在研討會中分享他個人的一些體會。David強調,公營廣播不存在一個最合理的管理模式,亦沒有所謂「最正確」的公營廣播發展之路。規劃公營廣播的核心問題是:當下的情況如何?甚麼是有價值的?誰在制訂政策?當這些因素都經過充份考慮以後,在一個穩定的、可預期的和充份的財政支持下,改革方能順利展開。Barlow指不少人沒有意識到財政支持和穩健的重要性,但財政是一個現實和必須審慎思考的問題,例如:我們能承擔多少?在現實情況下我們最可能達到甚麼?事實上,沒有一個適當的長期安排,保持高質數的公營廣播服務就是空談。
  Barlow認為公營廣播是一個特別複雜的問題,需根據各地情況,各施其法,不能指望他國提供現成答案。雖然沒有最合理的管理制度,但公營廣播服務有三點必須得到保證:第一,公營廣播能夠在法律範圍內獨立營運;第二,公營廣播要有公信力,需尊重公眾的期望和智慧;第三,公營廣播的財務安排必須透明公開。Barlow借「國王的新衣」的故事來提醒大家,公營廣播服務追求的不是流行式樣或時尚,而是實實在在的內容和服務。

台灣的公視經驗

  除了西方經驗之外,台灣政治大學新聞學系教授翁秀琪亦在會中分享了台灣的經驗。台灣的公共廣播電視機構 -- 公共電視台(公視)是由董事會管理,成員由行政院提名。另設一個監督委員會,成員由立法院推選舉,負責評估和批准董事會成員的提名。有鑒於台灣的政黨環境,屬同一政黨的董事不得超過董事總人數的四份之一,董事在任職內不得參加任何與政黨有關的活動。今年,中華電視公司(華視)也改制成為公共廣播電視台,並與公視一起合組成台灣廣播系統。由於公視是根據台灣公共電視法來運作的,而華視原本根據廣播法運作,所以公共廣播法需要進行一些修改,以便將華視納入規管。
  財政方面,公視五份之三的財政收入來自政府資助,其餘則來源於代制節目收入、銷售產品、贊助以及有限廣播電視事業基金等。而華視的收入則主要來自於廣告。在問責方面,公視每年都會發表年度報告以及年度審計報告。此外,公共電視法中規定管理執行官必須與新聞部門簽訂協定,保證公視所有社論和新聞報導的獨立。

民意調查解讀

  研討會的第二部份探討香港公營廣播的未來走向。就著這個議題,研討會公佈了中大和浸大委託中大亞太研究所公共政策研究中心進行的民意調查之結果,調查香港市民對香港電台的角色、表現和今後公共廣播的模式改革等相關問題的看法。調查於五月十六日至廿二日進行,共成功訪問了一千零二位十八歲或以上的市民,亞太研究所民調專家王家英及中大新聞與傳播學院院長蘇鑰機在研討會上彙報並分析了是次調查的結果。
王家英指現時主流民意認為,公共廣播服務的角色應是多元化而非單一性的,當中較突出的依次為反映民意(88.1%)、提供客觀資訊(86.7%)、提供教育性節目(85.6%)、監察政府(85.2%)、提供優質節目(82.2%)和加強社會凝聚力(78.3%),反而服務小眾及提供娛樂性節目則較少獲公眾認可,分別為56.6% 和58.4%。王家英認為,反映民意的重要性高踞首位,顯示市民十分重視公共廣播服務的政治功能。究其原因,也許是因為香港現時並非一完全民主化的政體,特首及部份立法會議員非由普選產生,未能充份反映民意,因此市民希望公營廣播能補此不足。而且,市民重視公營廣播反映民意的功能,亦顯示他們認同公營廣播機構有責任就重要的社會政治議題,向公眾反映各類不同的政治觀點,推動社會的理性討論。
  另一方面,市民對香港電台的整體滿意度頗高,滿意或非常滿意港台表現的受訪者佔63.8%,不滿意或非常不滿只佔7.9%,屬極少數。但蘇鑰機指出,調查數據顯示港台在監察政府及反映民意上的表現,並未符合市民對公共廣播服務的要求;而民意認為港台表現較佳的類別為提供優質節目、教育性節目及客觀資訊。雖然港台在服務小眾、娛樂性節目的表現上較弱,不過卻符合市民對公共廣播服務在這兩方面的期望。此外,主流民意認為,港台除了提供娛樂性節目一項的表現遜於其他商業電子傳媒外,在其他六個方面的表現均較佳。而事實上,相對公共廣播的其他角色,民意認為提供娛樂性節目重要程度不高,王家英認為,這可能和市民心目中港台與其他商業電子傳媒存在分工有關,他們多希望港台能扮演好公共廣播服務的角色。
  就港台是否需要自營電視頻道,多數市民(62%)認為有此必要。而在港台財務保障問題上,接近半數的被訪者認為政府不應削減港台的資源,至少要維持不變(47%),而有三成多被訪者甚至認為可適量增加資源(34%);王家英相信,如果政府有一個未來公共廣播發展的藍圖,支持增加資源的市民應會更多。但與此同時,蘇鑰機亦指出受訪者中有近半數人(49.6%)認為港台在處理公帑開支上,存在濫用情況。
  是次調查發現,主流民意認同香港必須有公營廣播服務,認為香港需要或非常需要公營廣播服務的受訪者佔76.1%。蘇鑰機指出,進一步的分析結果顯示,經常收聽或收看港台節目的被訪者,傾向認為香港需要公營廣播服務,反之,從不聽或看港台節目的人多認為不需要公營廣播服務。另一方面,社會並未就港台未來運作模式形成一面倒的主流意見,儘管有47.1%的受訪市民認為港台應以類似其他公營機構的形式運作,但也有36.3%認為港台應保持政府部門身份。
  如若未來港台以公營機構的形式運作,並由一個非官方的管理委員會管理,主流民意並不希望特首(10.7% )或政黨(3.1%)主導有關委員會的提名過程,而是較傾向由社會團體(42.6%)或立法會(33.0%)擔當提名的角色。蘇鑰機指出,教育程度高或收入較高的被訪者傾向認同應由立法會或社會團體提名,而教育程度低或收入較低者則多同意由行政長官提名的方法。
  是次調查中,受訪者亦被問及是否覺得政府在檢討公營廣播時持有傾向性,結果發現62%的受訪者認為檢討具傾向性,其中,超過半數(52.9%)更認為政府有意打壓香港電台的生存空間,亦有三成多人(32.4%)則認為政府意欲改善港台服務。蘇鑰機發現,教育程度高者及經常收聽或收看港台節目者,多認為政府的檢討存在傾向性,相反,具中等教育程度者及不收聽或收看港台節目者,則較認為政府沒有傾向及打壓的意圖。

時事節目路向未明

  浸會大學新聞系助理教授甄美玲從時事節目製作角度探討公營廣播的未來走向。她指出公營廣播有助建構公民社會,時事節目在西方極少引發爭議,在香港卻常常成為爭議的中心。香港電台製作的《頭條新聞》、《鏗鏘集》及《香港家書》,過去亦曾經因為對政府的抨擊或訪問敏感人物,令政府尷尬和招徠一些人士的激烈批評。
  香港電台的前景如何尚是未知之數,但甄美玲歸納有三種可能:一是維持現狀;二是從此消失或被取代;三是改組成獨立的公營廣播機構。在第一種情形下,帶有批判性的時事節目繼續存在將會愈加困難。不過,相比其他商業電台品種單一、時事節目視角狹窄,香港電台的節目始終更勝一籌。如港台消失了,隨之而來的將會是沒有創新的製作、收窄的節目選擇,節目的批判性則更無法企及。另一方面,假如香港電台改組,亦存在很多變數,例如,會否以文教節目為主?資助來源是否有變?人事安排由誰負責?由誰來掌控節目製作?假設時事節目仍然存在,又是否仍具批判性呢? 對此,甄美玲未表樂觀。

全民的公營廣播

  另一位講者城市大學社會科學學部高級講師張楚勇認為公眾利益有許多解釋,政府或是最重要的一個解釋者,但卻並非唯一。無論是依據多數決定或是市場供求等原則,都不能包括所有的需要,有一些重要的意見是要透過其他方式表達。在這一點上,香港並無太大爭議,絕大部份市民都認同公營廣播服務的需要,真正的挑戰是如何完善公營廣播服務。
  張楚勇認為,管治方面的大前提是如何確立和維護一個獨立、透明和向公眾負責的公營廣播服務。監管團體的首要職責是認同公營廣播的重要性及基本的價值觀,並維護公營廣播達致這些功能。要做到這點,監管團體的成員須有全面的代表性,能代表社會各個階層,特別是一些易被忽略的社群團體。為此,提名委員的途徑亦必須審慎考慮,需要確立一個可以讓所有意見都有機會表達的機制。此外,張楚勇提出公營廣播服務應讓大眾覺得每人都有擁有權,所以財政支出不應全部由政府收入來承擔,部份的經費可以由每個市民或住戶來支付。這種收費機制反映的精神是公營廣播服務代表全民,是每個市民都擁有的。
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