對法改會建議的反建議：分析架構和效果比較

　　法律改革委員會八月出版的 《傳播媒介的侵犯私隱行為諮詢文件》，如果說它的內容乏善足陳，至少在效果上，它促成了新聞界內部對監管的討論，又製造了新聞界與社會人士共同商議的機會。但從諮詢期結束前的一個論壇討論所見，新聞界並未有充分利用諮詢文件創造的契機，開展廣泛的討論，加強團結。

　　團結的基礎不一定是共識，但至少是理解：不同的意見須明白其他意見的根據和考慮。但我恐怕這種理解還未形成。至少，恕我愚昧，我至今仍未明白業內新聞團體所採立場的考慮。本文的目的不是評論法改會的建議，而是檢視新聞界就建議提出的反建議，嘗試分析它們的異同，並提出我的看法，希望能給業界下一步的討論作參考。

自律與他律

　　法改會諮詢文件的三十九項建議，有三十六項是關乎成立保障私隱報業評議會。新聞界對文件的討論也是集中在報評會上。

　　法改會建議的報評會有四大特點：（一）限於報業、（二）有法定地位、（三）成員由行政長官間接委任、（四）具有大幅懲罰侵犯私隱機構的類司法權。

　　與法改會建議最大相逕庭的一種意見認為，不應成立規管新聞機構的機制，以免妨礙新聞自由。相反，政府應檢討現時的誹謗法和規管傳媒的法律，原因是這些法律已限制人們和新聞界自由表達意見的機會，理應將限制消除。

　　這種觀點的理想是完全開放言論表達的空間，讓百家爭鳴。市民可自判優劣，又可各取所需。各種意見要能有平等較量的機會，前題是人人要有發表意見的平等機會。現實上，這前題並不存在，全球化的傳媒集團老闆和管理層，透過傳統的傳播方法和互聯網的傳遞所掌握的言論空間，實非一般市民利用另類媒介可以比擬。

　　業界提出的第二種意見，贊成報界操守是有未如理想，改善辦法是鼓勵各機構自行處理。這種意見由香港記者協會、香港新聞行政人員協會、香港新聞工作者聯會和香港攝影記者協會提出。四會計劃擬訂一份詳盡的操守（不限於私隱）守則，再向各家新聞機構（不限報刊）的僱主游說，採納為其員工合約的一部分。

　　四會的建議，最終執行的單位是僱主。四會包括新聞行政人員協會，屬協會會員的新聞人員向僱主游說自有優勢。但管理層沒有參加協會的，原先不參加可能已是因為某些考慮，現在叫這些人在沒有參與擬訂的情況下採納守則似乎緣木求魚。香港記者協會歷來希望到新聞機構演講招募會員卻總給一些機構拒諸門外，表現劣來的就是這種拒與外界交涉的態度。

　　《蘋果日報》近日宣佈會成立申訴專員。這也是機構自行處理問題的另一方法。但要求機構自行設立制度，需要的資源和主動性並不是每家機構都能夠付出。

報界合作存分歧

　　第三種建議是在報界成立一個跨機構的自律性組織。這個方案由香港報業公會提出，似乎也得到新聞行政人員協會接受。建議的自律評議會由新聞機構、業內組織、有關專業人士和社會人士組成。會接受有關報刊侵犯私隱的投訴，進行調查及對不當行為公開譴責。為了避免其譴責言論引起法律糾紛，建議又要求自律評議會享有誹謗的免責權。

　　這個建議在一個業內團體獲廣泛認同的地方會是可行，但如第二種方案一樣，在香港新聞界並不存在強制性或至少獲普遍認同的專業團體的時候，成效存疑。沒有參加評議會的報社如果對評議會的調查採不合作態度，評議會要求其道歉更正它們又不瞅不睬，最終可能令評議會淪為業內部份報刊譴責別些報刊的陣地，失卻業內評議的功能。

　　當然，評議會組成之前，還有很多困難須克服。建議中參與的單位（業外另計）是報館，那是否意味一報一代表？那麼刊物是否不能派代表？銷量大的報章會否認為一報一代表的制度公平？要運作得宜，評議會必須有工作人員、開支，錢從何來？報館老闆？由各參與報館平均攤分，會對小規模的報章造成參與障礙；由報館按銷量比例攤分又似乎令一報一代表的制度看似不公平。

　　這個建議由代表傳媒老闆的報業公會提出，以傳媒機構為參與單位。概念上是老闆有權決定新聞操守的事宜，是對編採自主的侵犯。實際上老闆可能會委派編採部的管理層為代表，但那樣也還是將整個行業何為恰當的決定權，交給報業的主管，絕大部分新聞工作者淪為聽命的份兒。新聞操守畢竟涉及每一新聞工作者每日每天編採寫的每一決定，新聞從業員理應有權參與。

　　另一方面，即使政府願意給這樣一個自律評議會有誹謗免責權，這權力還是得納於法案中由立法會通過。既然如此，即法律上認定有這樣一個組織、職能為若干，那麼何不更進一步，在法例上也同時規定，供給這組織所須經費、規定傳媒機構須與之合作？

多個新聞團體組織發表意見，但未能取得統一共識。

一人一票兼具法定地位

　　這就走到第四個建議，就是設立有法定地位，但無懲罰侵犯私隱權力的自律性評議會。這也是我本人的意見，其中一些原素與香港大學法律系的陳文敏和我的系內同事杜耀明的意見相同。

　　我的建議是由新聞工作者加上文化教育及社工界以一人一票方式選出一個以新聞界佔大多數的評議會。這評議會具法定地位，處理調查報刊侵犯私隱的事宜，報刊須予其調查合作。評議會將聯同資料私隱專員公署擬訂一套保護私隱的守則，作為裁決侵犯私隱個案的標準。裁決決定會公佈，各報刊有責任刊登，如果裁決要求報刊須道歉或更正，報刊須依從，不依的可作小量定額罰款。但評議會的裁決不包括罰款權力。

　　這建議好處是評議會有法定地位，具肯定資源，能一定保證機構合作，新聞工作者和社會人士有參與的權利，又免受政府干預。

　　新聞活動侵犯私隱的對象是公眾人士，所以公眾人士應有權對有關的新聞標準給意見。但新聞活動有其專門性，又考慮業界的接受程度，所以評議會應以業界佔大多數。

　　如何定義私隱並不容易，要市民了解何謂侵犯私隱也還需要公眾教育工作。法改會諮詢文件列舉的侵犯私隱例子，是否全部都不可接受還需要商榷，比如在什麼情況下，報導新聞事件當事人的身份這一般性的採訪原則須因為保障私隱理由而妥協，實需要業界與公眾人士共同商議，達成大家接受的標準。在標準確立之前，大幅罰款只會妨礙評議會坦誠交流，對提高業界的操守意識無補於事，是本末倒置。

　　對於具法定地位的報業評議會，前廣播處長張敏儀接受訪問時曾表示反對，說即使是由選舉產生，也只會有別有用心的人出來競選。這個論點我認為不應成為反對選舉產生評議會的理由。只要選舉制度公平，任何新聞從業員和公眾人士都可參選。如果恐怕別有用心的人壟斷評議會，最佳辦法就是對新聞業有承擔的人出來參選了。這難道不是我們一直爭取的民主嗎？

新聞媒介與公共空間

　　以上的四種建議，除了在代表性要實行效果不同之外，我認為也源於不同的分析。

　　第一及第二種建議基本上反對外間對新聞機構作監管。第二種建議的約束方法也是由新聞機構主動的。這種觀念可說是源於媒介學者James Curran所謂的古典自由主義。古典自由主義認為，公共空間是政府與社會之間個人對政府實行正式和非正式監控的空間——正式的方法是通過選舉政府，非正式的是通過公眾輿論。新聞媒介發放市民監控政府所須的公共事務資訊，提供辯論的場所，便利輿論形成。所以新聞媒介是公共空間的主要原素，成為抗衡國家的行政、立法、司法三權之外的第四權。

　　古典自由主義著眼的矛盾是國家與人民之間的矛盾。而人民在這理論中是沒有組織的個體的聚合。

　　認為古典自由主義的分析不能解釋現代資本主義社會的學者，指出Curran稱為激進的民主理論。這派理論看到媒介不單是國家與人民個體之間的中介，媒介本身已是多種利益爭相利用的場所。人民並不是個體的總和，而是組織成錯綜複雜的政治、經濟和社會團體，互相競爭的力量。古典自由主義也忽略了在現代資本主義社會裡，新聞媒介只限於極少數有財力的機構所擁有，致令在新聞媒介發表言論成為一般人無法實現的權利。在商業邏輯下，新聞媒介機構又自有一套運作規律。怎樣在這些條件下，確保新聞媒介能讓各種利益集團、不同個人的聲音獲得公平的表達機會，是激進民主派認為須對新聞媒介進行規管的目標。

　　接受外間對媒介機構作出規管的建議，一些相信是源於對政府的本質存幻想，但另一些我相信可以從以上所談的角度去了解。當然實行規管的不一定要是政府，特別是在香港政府並非民主選舉產生，選取什麼制度和方式去規管時必須考慮這點。所有的考慮應從效果出發。而所謂效果，不是要達致個人所持的道德標準，而是要讓社會上各種不同的政治團體、經濟企業、社團和個人都有公平表達言論的空間。

　　順帶一提，法改會的諮詢文件引起社會部份人提出建議，成立一個全面監管傳媒操守的具類司法權的評議會。我不敢苟同。以上的討論只是就保障私隱報業評議會提出。

　　不過，關心傳媒的社會團體可以考慮我曾經指出的一個建議，就是建立一個讀者評論網址，連結到各報刊的網址，讓寫給各傳媒機構的讀者來信自動記錄在這網址，一方面便利讀者互相交流對傳媒的看法，另一方面可成為收集市民對傳媒期望的資料庫，供業界參考。