回顧港府傳訊媒介政策──從〈九七年施政報告〉說起

　　剛於十月份公佈的特首《施政報告》，文康廣播政策的部分似乎未能引起業界熱烈討論。氣氛如斯沉寂，與報告中未有令人振奮的政策倡議有關。細閱《施政報告》文康廣播政策部分，除重彈「怎樣促進競爭，鼓勵電視業推陳出新，為觀眾提供更多選擇」的舊調，重申於九七年底完成有關衛星電視的檢討，及九八年進行電視營運環境的檢討外，只有積極研究數碼電台廣播、增設「電影服務統籌科」及「電影服務諮詢委員會」、撥地供電影製作之用等建議，尚算回應了部分業界人士的要求。

　　令人感到失望的是，《施政報告》處處強調經濟需向高增值方面發展，又強調資訊科技對建構未來經濟和社會發展的重要性，以及文化、廣播工業在本港經濟扮演著重要的角色，但卻未能把「高增值」、「資訊科技」、「提高競爭力」等理念，連繫本港電訊、廣播、文化工業的結構和市場，進行宏觀的分析，從而提出一套完整和長遠的傳訊媒介政策（Media Policy）。

媒介的界定與規管

　　《施政報告》對本港傳訊媒介的理解仍走不出過往框框，把傳訊媒介界定為固定電訊網絡、無線電通訊、衛星及電纜傳送、電影及印刷媒介等不同範疇。過往由於技術隔閡及傳訊頻譜屬稀少的資源，政府因應不同的技術環境，依類把傳訊媒介劃分電訊、無線電視或電台、衛星電視、有線電視市場，各有其發牌的機制和條款；前者按《電訊條例》發牌，後三者歸《電視條例》管轄。至於電影及印刷媒介，則純屬文化工業一部分，加上其傳遞的渠道與傳訊網絡無涉，故排除在《電訊條例》與《電視條例》之外，分別交由《電影檢查條例》、《報刊註冊條例》及《淫褻及不雅物品管制條例》規管。

　　特別是在傳統的電訊與廣播範疇，在這種規劃及發牌制度下，不論是電訊、電視或電影市場，從政策制定者角度看，一直是互不相干的市場結構，以至規管機構及法規都是循著「分而治之」的概念著眼。這種把傳訊媒介分類並透過不同發牌制度規劃市場的做法，迫使政策制定者介入複雜的技術爭論。

　　九六年修訂的《電訊條例》正好反映這種思路；港府意圖透過界定無線電視（「藉地面無線電通訊發送電視節目，……向公眾免費提供的…」）、收費電視（「藉地面電訊發送電視節目，而該等節目是經訂費繳付……提供」）、自選視像（「藉地面電訊在香港以內以點對點方式發送電視節目的服務……經訂費繳付……提供…」），把認定為不同類別的電視納入《電訊條例》的規管範圍。而《電訊條例》更有巨細無遺的章節，規管經營者的設備、技術要求、服務內容、股權結構，以至廣告的發佈等環節。正因為這種界定，令港府在發牌時必須對技術的設定和要求有強烈的篩選權力。港府一直以來倡議的「技術中立論」，卻因這種意圖按技術分類電視服務的做法而不攻自破。

特首公佈的首份施政報告內，有關文康廣播方面，似乎未能提出長遠完整的傳訊媒介政策。

　　這種規劃更深遠的意義在於限制經營者的人數，即牌照的數目。港府沿用的解釋是廣播屬重大資本投資行業，為保障投資成效及消費者利益，有必要限制經營者數目。這種說法，無疑把政府視作廣播市場無形之手，負責分配市場的利益和指導其發展方向。由此產生的問題卻數之不盡；不論是無線或有線電視機構，出於保障本身利益，均致力游說政府延遲開放市場，或設法阻撓新的競爭者進入電視廣播市場。港府在九三年引入有線電視時，無線電視以利益受損而要求港府削減專利稅；九六年討論開放收費市場時，又因有線電視的強大游說力量，令港府延遲開放市場，並允許有線播放廣告。凡此種種政策，保護既有經營者的意味多於維護和促進市場競爭。

阻窒市場發展空間

　　事實上，隨著數碼技術、電腦科技、寬頻網絡以至互聯網絡的發展，這種「分治的規劃」與新的市場環境已產生種種不協調和衝突的情況。自選視像（Video On-Demand，簡稱VOD）的出現把這種衝突顯露無遺。VOD實際上是透過數碼技術把影像、話音等資訊，配合具龐大智能作緩衝的集成電路及透過電訊網絡作高速傳訊的新開發產物。VOD的重要性並非在於其技術層面的突破，而是它對本港日趨發展多媒體市場帶來新的啟示。

　　從市場參與者的角度看，VOD帶來新的參與者；固定電訊公司（例如香港電訊IMS）、互聯網供應商（例如星光）、電影發行商、多媒體產品供應商等均可利用本身在網絡、多媒體技術以至內容生產方面的優勢，競逐這個多媒體市場。其次，從技術層面而言，自選視像並不依賴單一的技術規範，其技術規模亦可按不同的市場結構作出彈性的調整。香港電訊IMS開放的VOD，固然有其技術上的優點，但透過Internet的技術環境亦可達相同的效果。中文大學亦曾公佈開發VOD技術，以區域性的伺服器及個人電腦作平台，為中小規模的自選視像服務提供另一技術上的選擇。

　　種種發展和變化說明，硬性地規限自選視像的技術標準、經營者的規模，甚至規限市場的大小，完全是阻窒市場發展的做法。但不幸的是，港府卻不自覺地走上這條與開放、促進市場發展相違背的道路！港府為自選視像設下發牌數目的限制，變相令具龐大資本的電訊公司進佔市場；又因牌照數目所限，服務必須具全港性的規模，結果只會把有意發展自選視像的中小型機構排出市場之外。可以預見，當傳訊媒介市場為不同的電訊、廣播企業所佔據後，所謂市場競爭和市場監管，只會淪為各大機構設置市場屏障和均分利益的遊戲。

　　港府在VOD問題上偏離促進競爭、高科技發展的政策，事實上屢見不鮮。過往在衛星電視和收費電視發牌問題上已出現過相同錯誤。事實上本港從事分區衛星廣播的機構不下數十間，但由於港府屈服於龐大廣播機構的壓力，及在限制發牌數目的條件下，扼殺了市場的發展空間。

全面檢討刻不容緩

　　隨著技術的發展，不同媒介的融合將是大勢所趨，屆時種種的新技術、不同的市場組合和規模將有更大的變數。港府若要積極面對傳訊媒介市場的發展，必須放棄過往規限市場的做法，容許市場更大的自主性和彈性，來適合未來的發展。要落實這種理念，必須從全面檢討法例與發牌制度做起，並著力制定防止反競爭和保障消費者權益的措施。

　　九八年檢討電視營運環境是開展這項工作的契機，港府若再次犯上上述的錯誤，將令這次檢討淪為另一次大財團均分利益的機會，更嚴重的惡果，是錯失了促進傳訊媒介市場發展的機遇，「促進競爭，鼓勵電視業推陳出新，為觀眾提供更多選擇」將再次成為空言。