香港廣播政策與規管

香港的廣播政策與規管，預計於今明兩年會有頗大轉變。去年十二月，港府就數碼地面廣播，展開第二輪公眾諮詢，到今年三月結束；十月發表的《數碼二十一》最新一份諮詢文件則透露，港府將研究合併電訊管理局和廣播事務管理局，成立單一的規管機構。這兩項舉措拉開了下一輪廣播規管改革的序幕。為此，本文回顧香港近年於這個範疇的缺失，並提出未來改革應抱有的準則和理念。


政治因素磋跎改革

不少研究指出，世界各地政府都規管廣播業，表面上是為了更好地分配和使用有限的大氣電波資源，其實是擔心電台、電視影響力大和滲透力強，所以透過發牌嚴加規管，不讓廣播業被反政府或外國勢力利用。這個說法尤其適用於殖民地時代的香港，廣播業長期由少數業者壟斷經營，受到港府有限度發牌的保護和高度規管。

八十年代中，港府就廣播業作了一次大規模檢討，雖然專責委員會說不上獨立或前衛，但在非殖民地化的大環境下，亦就香港廣播業作了頗坦率的批評，並提出多項改革建議，包括：（一）配合科技發展，引進有線電視；（二）將「香港電台」（港台）提升為獨立的公營廣播機構；（三）針對「無線電視」獨大的不健康現象，採取相應措施；（四）改革規管制度，成立廣管局；（五）制訂《廣播條例》，統一規管電台、電視。雖然委員會的一些建議陸續得到落實，但有關港台地位及《廣播條例》的建議，或因政治含意，或因觸及根本規管模式，再加上九十年初的中英兩國就過渡安排的爭議升溫，都在香港主權移交前被擱置。


商業利益先行未見成效

特區政府成立後，拖延已久的改革再次起動，九八年檢討了電視政策，並因應科技匯流、開放市場等世界大潮流，決定開放電視市場予其他經營者，又於二千年制訂《廣播條例》，以及就數碼地面廣播作第一輪諮詢。這輪改革明顯以商業利益先行，強調要配合科技發展，放寬規管，推動香港成為亞太地區廣播業的中心，旨在促進投資、提高就業機會，觀眾隨之亦能享受到更多元化的節目。但這個如意算盤未能打響，改革成效並未彰顯。當政府決定開放電視市場，香港尚未從亞洲金融風暴復原，科網熱潮爆破接踵而來，之後又遇上電訊業的大幅滑落，二千年發出的幾個新收費電視牌照，經營者不是退出，就是縮小規模或延遲啟播。至於引進地面數碼電視的方案，則遭到「無線」和「亞視」聯手強烈反對。


刻意迴避多個重要議題

港府於九七前，出於政治的考慮，未能對廣播政策作出大幅改革，錯失了黃金投資時機，而回歸後的改革方案亦迴避了多個重要議題，包括：（一）港台地位；（二）改革廣管局；（三）如何改革內容規管，配合科技發展，避免妨礙新聞自由和扼殺創作？（四）在放寬規管、改為依賴競爭法條文的同時，如何設立有效的機制，確保公平競爭和避免壟斷、提供多元化和高質素節目？（五）鑑於廣播資源和渠道日增，政府會否改變政策，不再只容許政府和少數財團行使廣播權利，讓一般民眾都享有這項權利，例如鼓勵設立公共頻道，這涉及改革發牌制度。總體而言，這些議題是相連的，都繫於同一個關節上：政府是否願意放開廣播權利？是否願意下放規管權力？現有的廣播機構作為既得利益者，對這些改動有多大的抗拒？這一切又歸結到同一個關鍵：港府部署改革時，到底依憑甚麼準則和理念？

爭議不斷浮現

過去一年，香港發生多宗涉及廣播規管的爭議，或多或少關係到一直迴避的重要議題。最觸目的，要算廣管局就商台節目《風波裡的茶杯》發出警告，認為受訪官員被剝奪回應權，受到不公平對待，這引起很大的反響，不但商台不同意這項裁決，廣管局亦收到一萬二千多份公眾意見，當中八千多份反對裁決。這宗爭議與港台節目《頭條新聞》於二零零一年底被廣管局勸喻相類似。當時《頭條新聞》借用塔利班政權，諷刺施政報告，但廣管局認為，即使以諷刺、滑稽或幽默手法表達，仍然需要持平。港台對裁決表示失望，不同意將《頭條新聞》歸類為時事節目，指廣管局不應簡單看待「公正持平」，又希望廣管局為諷刺節目專門訂定準則，以免扼殺節目多元化發展和創作空間。

另外，去年香港寬頻推出網上收費電視，根據《廣播條例》毋須領牌，且不受廣管局規管，引起其他已領牌的收費電視經營者不滿，亦令人聯想到九十年代中當有線電視享有專營權時，港府又批准香港電訊經營自選影像業務，因而引起的一連串糾紛。

去年另一宗爭議是前廣管局主席梁乃鵬卸任僅半年，就加盟無線電視擔任副行政主席，引起會否出現利益衝突的疑慮。

這幾宗爭議，都是相關的：（一）在這個多媒體、多元化內容和表達形式的年代，香港的廣播業應如何規管，發牌制度應否修訂？節目內容規管應否放寬？如何放寬？

（二）多年以來，廣管局所有成員由政府挑選，而且都是兼任的，每月平均只開一次會，而大部份會議都是閉門的，日常工作交由影視處辦理。廣管局的組成和運作，根本不符合現今國際上對規管機構的要求，即需具有獨立、專業、具透明度，以及向公眾問責的特質。廣管局負責規管已領牌電台、電視台的節目內容，但現時的節目守則一方面管得很細，但另方面條文又頗空泛，再加上廣管局欠缺獨立性，一些富爭議的裁決很容易會觸動製作人員和社會人士的神經，令人猜度當局是否企圖收緊廣播自由、迫使廣播機構作自我審查。

（三）廣管局成員的更替由政府控制，又未擁有足夠專才處理競爭法條文，而公眾參與的渠道亦相當少，在在都難令人相信港府於開放電視市場的同時，是致力提供合適環境，讓新舊業者有公平競爭的機會。

　

維護及推展廣播自由與權利

廣播政策與現行政制是息息相關，不可能大幅超前，這也說明回歸後的廣播政策改革為何會以商業利益為重，迴避了多個公眾監督和參與的議題。不過，創作自由、廣播自由、新聞自由，向來都是香港賴以成功的基石，港府在制定廣播政策時總不能忽略，亦不能將發展廣播只當作一種商機看待。同時，隨著衛星和互聯網廣播越來越普及，以及數碼廣播時代的來臨，當局亦無法死守過往廣播政策的準則，只容許政府和少數財團行使廣播權利，並對節目內容嚴加控制。

相信於不久的將來，一般民眾都能透過越來越多的渠道，包括互聯網、流動電話、數碼廣播，行使他們的廣播權利，而當局的對策不應再是遲遲不肯推出公共頻道，而是要研究怎樣加強廣播者的自律意識和機制，並教育受眾加強監察節目質素。總體而言，下一輪廣播政策改革的準則和理念，應包括維護廣播自由、推展廣播權利，當局不可一再迴避，但市民亦要有足夠的心理準備，這個理想和目標很難達到，需要不斷爭取。