台灣電視制度公共化之展望

2005-12-15
依據二零零三年修訂後的「廣播電視法」,台灣無線電視產業將於二零零五年底面臨一個重大變革,因為此一改革法案之第五條新增規定:「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資民營廣播、電視事業。除法律另有規定外,政府、政黨不得捐助成立民營廣播、電視事業」。如此規劃主要在於回應政治民主化過程上的一個長久的呼聲,也就是「黨政軍勢力退出電視台」。

為了退出政治勢力,導引出兩大新方向:一者將使電視台轉換為純民間經營之私有化形式 (privatization),此在工商社會中早已形成共識;然而該法條之後半部例外規定,則留下一伏筆,朝向不同發展;也就是呼應一九九七年通過之「公共電視法」之經營導向,擴大非商業性事業的營運。

過去兩年來,關心電視未來人士投入一番積極研議,在歷經各方勢力長期討論與角力後,終選擇政府股份佔最多數的中華電視台 (將所有直接與透過基金會持股總加計有74.95%),作為導向公共電視經營之標的;其餘事業將移轉給民間市場人士投資經營。對於一個年有二百多億營業額與近一百個頻道之商業電視產業的國家,多了兩個無線純商業電視台,不足變局。然而結合一個廿五億營業額與完整製播體系的無線電視台,將對現有公共電視以及廣電市場有積極規範的效益,值得分析與展望。

電視發展的歷史問題

單就市場面來看,即使增加對公共電視產業投入,實與現有商業電視規模仍有極大落差,那似乎公共化政策好像是「螳臂擋車」式行動,為何能在台灣社會中取得正當性與共鳴?從民主化歷程中,我們可以明確找出動機與引力。

依據香港學者李金銓對大中華地區媒體政治經濟發展過程的詮釋認為,西方國家從現代化到後現代化之歷程,是此一領域發展上重要的參照指標。他認為現代到後現代之間,不是文明上的斷裂 (discontinuity) 而是相續,且以一種辯證關係而共存。換句話說,從西方民主代議制 (representative democracy) 發展到極限而停滯,衍生出反叛的後現代說法,並質疑主流社會型構,於是產生多元的價值觀與政治代表性 (如政治正確主義)。然而兩者卻形成一種對應,在「共識」與「歧異」之中互動,社會未因過度分化而解體,使西方社會繼續涵養一種前進的體質,讓全球社會發展繼續參照。

就台灣於大中華領域內的民主化特例而言,以上西方發展特有參照意義。解嚴以前,台灣處於威權的高壓統治,民主代議性格被壓抑,只容許經濟獲利的自由性格。蹴至解嚴,西風東進旋即銜接後現代風,尋求主流以外的改革標的,共識與專業被視為壟斷的幽靈,而繼續堅拒改革的三家無線電視台,將前者涵蓋在典型的落後指標內。以致電視媒體的勃興,反而來自替代性與地下性的媒體,最終被地下經濟型的有線電視所吞噬。有線電視打著無限的多樣性選擇,闖蕩式之電視品味,贏得大多數電視家戶的接受。

公共化取得正當性

然而普及的有線電視服務卻帶來一場災難,因為電視產業本身的「市場失靈」性,促使過多頻道競逐最低公分母的品味,使色情暴力無鎖碼地大眾化、電視新聞小報化 (tabloid)、政治言論偏鋒化、賣藥、股市資訊、迷信濫用公共資源。自九零年代末成為台灣社會的亂源,侵蝕文化生活秩序的正當性。

這種放任與官商卸責的電視制度,與其他政治弊端共同導致政黨輪替。自二零零零年起民進黨政府執政,隨即改變了媒體政策的論述基調,強調改革、民主化、公共利益、競爭性的取向,於是擴大現有公共電視規模,成為具體政策目標,屢次陳述於以下關鍵性的政策文獻:二零零零年新政府《傳播政策白皮書》、二零零一年《無線電視公共化政策》、二零零二年《台視、華視「一公一民」評估及執行方案》、二零零四年《電視公共化政策》暨《公股處理條例總說明》、以及二零零五年《無線電視事業公股處理條例草案說帖》。這一系列的論述行動,在媒體改革社團的壓力下,終至小川匯大流,衝破了商業勢力的圍堵、以及結黨伐異的逆流,形成一股浩浩蕩蕩超越市場洪流的巨浪,推向公共化。

公共化之取向

此一行動始點,來自二零零三年底通過的「廣播電視法」修正案,該法第五條明文規定,對於無線電視之改革應於六個月內制訂處理方案。許多議論認為,增加公共化的資金就是一個最有效與簡易的方案,於是認定只要賣掉政府持股轉捐贈公共電視就好。但是媒體民主改造與公共媒體專業人士,展開持續與有系統的游說,強調一個弘揚公共利益的廣電制度,不單在錢更在傳輸稀有資產的維持,尤其在面臨數位匯流之局面,一個公用與開放的視訊平台 (Open Network Provision) 之建構,更是未來傳播產業開展的樞紐。

媒改人士認為,將具有關鍵稀有資源 (製播大樓與傳輸網路) 的國家電視,移轉成公共電視然後組成集團,有助於抗衡日復一日外來與私有媒體財團化的君臨,以平衡文化多元性並孕育本國多媒體人才創意的空間。就現有架構而言,中華電視台 (CTS) 與公共電視之結盟是最好的組合;而政府持股低於50%的台灣電視公司,鑑於移轉處理困難與耗資過大,一般認為拍賣政府持股再投入公共電視基金為一可行的妥協。也就在這兩種考量下,形成政府的處理對策,塑造了立法與行政討論的參考架構 (請見上圖)。

關鍵時刻之爭議

此後,民進黨政府先後於二零零四年六月與二零零五年五月送出《無線電視事業公股處理條例》草案,展開與立法院之協商。此一條例具體化了華視公共化與台視私有化捐贈股款之方向,然而在邁進法律執行期限前,該法案卻陷入了僵局,主要在於以下兩項爭議:

(一) 非執政黨人士以保障國有電視台員工為出發,希望能參酌「公營事業移轉民營條例」下之種種原則辦理年資結算與優惠資遣事宜;政府則認為華視的轉變,只要依照「勞動基準法」之一般原則辦理,保留公司未來整合與調整人力條件之空間;然而政府之設計,也賦予未來公共電視集團更多的責任,進行合理化經營;

(二) 部份在野黨人士對於中華電視台公共化後仍播廣播告表示不樂觀,一來證諸無線電視台的廣告量只佔有線電視的三份之一,二來公共化後勢必對廣告播出規範緊縮,以保持品質與避免不公平競爭;就此,反對黨希望公共化電視台回歸公共電視法規範,以國家捐贈模式避開商業競爭;政府則堅持以不增加常態預算編列,要求公共化電視繼續播廣告同時追求品質提升,而且以公共電視作為公共化電視台最大股東來定位彼此關係,是投資事業而非事業本體;持平而論,目前的爭議正探觸到台灣公共媒體之改革與擴大的決心。長久以來,政府皆以經費不足為由,限縮公共電視集團發展的規模,以致在現行法律案中,只將國家電視台股份捐贈公共電視持有,然後自主經營且要自闢財源,此一說法勇氣十足,但初期失敗風險較高。而反對意見,較投合因改革而產生利害相關人士之觀點,給予較多移轉過程中的資助。雖缺乏一些創新想像,但切合一般人士的認知,公共電視應與商業電視在財務與營運規劃上加以區別。但是過度對公共化電視台的保障,反易引起社會輿論對缺乏競爭力之質疑。

擴大公共電視為不可抑扼趨勢

即或橫阻在前,相信台灣的公共化發展終究可迎刃而解。因為鳥瞰亞洲各國 (包含香港、菲律賓、越南、泰國、印尼、孟加拉、印度、斯里蘭卡、紐西蘭),近年來都在探討壯大公共電視之議題,台灣的個案應是此浪潮中的一波。同時「公共化」正呼應了《資訊社會世界高峰會之市民團體宣言》的意旨:國家媒體應轉變為獨立公共服務組織,也是全球民主化運動在媒體部門的合理輸出。

在可見的將來,台灣案例勢必能提供以下的參考價值,一同來支持亞洲廣電社群的第二次民主現代化:

(一) 追求公共媒體集團化之綜效帶動數位化:整合而非分裂,尊重專業與善用稀有資源,從整體公益角度,引領電視文明數位化與在地化,豐富世界文化多樣性的影視資產;

(二)經費多元化致力創新之公共服務模式:在國家經費有限、但社會一般認知堅持下,未來公共電視集團營運勢必要走混合經濟模式,也就是節省成本發揮綜效為前提,再由國家編列部份年度經費、外加數位內容創投基金、廣電發展基金、以及勸募贊助等聯合方式,也因此衍生出相對應之活化的經營取向。
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