入世前後中國傳媒法的調整

2002-07-15
中國媒體在改革開放後急促膨脹
中國在入世前後,花了很大力氣對現行法律法規作了修訂和調整。這也包括大眾傳播領域,有所謂修改「一法五條例」之說。這就是依照法定程式,陸續對法律《著作權法》和行政法規《出版管理條例》、《音像製品管理條例》、《電影管理條例》、《印刷業管理條例》、《電腦軟體保護條例》作了修改並且重新公佈。本文僅對有關傳媒市場中外合作經營的規定作一綜述。


明確界定開放領域
只限「指導目錄」範圍


中國在服務貿易市場准入方面的入世承諾,涉及傳媒的不多。主要為:三年內逐步向外商放開書報刊批發零售業務;放開音像製品的分銷;二至四年逐步放開對廣告公司的投資;允許\外商投資建設、改造電影院(中方控股);允許\每年進口廿部外國電影等。

外商向中國國內市場的准入範圍,是由外資企業法規定的。在九十年代初的《外資企業法》的「實施細則」(行政法規)中明文規定新聞、出版、廣播、電視、電影禁止設立外資企業。一九九七年底,國家計委、國家經貿委和外經貿部頒佈《外商投資企業指導目錄》,除繼續把「新聞業」和「廣播電視業」列為禁止外商投資產業外,悄然把「出版業」列入限制外商投資產業,其中包括印刷、出版、發行和音像製品製作、出版、發行等。

中國入世後,二零零二年二月及四月重新公佈了《指導外商投資方向規定》和《外商投資產業指導目錄》。在「限制外商投資產業目錄」中,在「批發和零售貿易業」下,列入了「圖書、報紙、期刊的批發、零售業務」、「音像製品(除電影外)的分銷」,以及「代理公司」內的「廣告」,在「教育文化藝術及廣播電影電視業」下,列入了「電影院的建設、經營(中方控股)」。此外,在「製造業」下,列入了「出版物印刷(中方控股,包裝裝璜印刷除外)」。在「指導目錄」的「附件」中,還具體規定了按世貿協定這些產業逐步的放開時間表。

與此相適應,各個相關行業的管理法規也在二零零一年底作了修改。如《出版管理條例》增加了「國家允許\設立從事圖書、報紙、期刊分銷業務的中外合資經營企業、中外合作經營企業、外資企業」。《電影管理條例》增加了「國家允許\以中外合資或者中外合作的方式建設、改造電影院」,既然允許\外資進入,也應當允許\國內各種資本進入,所以又增加了「國家允許\企業、事業單位和其他社會組織以及個人投資建設、改造電影院」。在《音像製品管理條例》中增加了「國家允許\設立從事音像製品分銷業務的中外合作經營企業」。

開放幅度較大的是二零零一年八月對《印刷業管理條例》的修改。印刷業的進一步開放並不屬於中國入世承諾,而是中國主動採取的步驟。新的條例取消了原來九七年的條例,禁止設立外商獨資經營的各類印刷企業的規定,確定「國家允許\設立中外合資經營印刷企業、中外合作經營印刷企業,允許\設立從事包裝裝璜印刷品印刷經營活動的外資企業」。包裝裝璜印刷品,是指商標標識、廣告宣傳品及作為產品包裝裝璜的紙、金屬、塑膠等的印刷品,同意識形態關聯較小,可以讓外商獨資經營,而出版物和文件、資料、圖表等其他印刷品的印刷經營活動,就只能限於中外合資、合作。

同時,在《外商投資產業指導目錄》的「禁止外商投資產業目錄」中,開列有關傳媒業的禁入內容,是歷次目錄中最詳盡的。有:圖書、報紙、期刊的出版、總發行和進口業務;音像製品和電子出版物的出版、製作、總發行和進口業務;新聞機構;各級廣播電台(站)、電視台(站)、廣播電視傳輸覆蓋\網;廣播電視節目製作、出版、發行及播放公司;電影製片、發行公司;錄影放映公司。

這個目錄告訴人們,中國傳媒的領域開放,就是只限於入世承諾的那幾項,除此以外都不開放。這是為了防止可能發生的浸潤現象和類推反應,以為既然某一專案開放了,相鄰的專案當然也視為開放。比如九九年《電訊條例》把廣播電視歸於電訊的一類,而增值電訊和基礎電訊許\多業務是對外資開放的,人們就推測有線廣播電視傳輸網總有一天也會對外資開放,這個「指導目錄」現在明確作了否定,澄清了誤解。


全面確立許\可制
強化進口的控制


許\可制即審批制,歷來是中國傳媒業的一項基本制度。如在出版業,未經批准的出版活動都是非法出版活動,未經批准的出版物都是非法出版物。在新的法規中,許\可制進一步的全面確立。

如《出版管理條例》規定出版物的出版、印刷或複製、發行、進口都實行許\可制;《電影管理條例》規定國家對電影攝製、進口、出口、發行、放映和電影片公映實行許\可制度,未經許\可任何單位和個人不得從事上述活動,也不得放映、發行未取得許\可證的電影;《音像製品管理條例》規定國家對出版、製作、複製、進口、批發、零售、出租音像製品實行許\可制度,未經許\可任何單位和個人不得從事上述活動;《印刷業管理條例》規定國家實行印刷經營許\可制度,未取得許\可證任何單位和個人,不得從事印刷經營活動等。

這些許\可當然都包括外商,但都是單一的,取得某一項許\可,並不意味同時取得另一些許\可,要擴大業務,還要再申請許\可。特別是不許\出版物銷售商從分銷許\可滲透到出版許\可,控制出版物的內容,對此,原來法規就有嚴格規定。
許\可制有相對許\可和絕對許\可的區分。相對許\可就是法律明文規定取得許\可的條件,政府對凡符合條件的都應許\可,申請者對政府違法不作為有權申請仲裁或起訴,絕對許\可的條件則由政府靈活掌握。中國有關傳媒法規雖然都規定有申請條件,但是申請條件不等於許\可條件,而且所有法規都有設立有關傳媒經營單位必須符合國家有關行業的單位總量、佈局和結構規劃的規定,所以事實上是絕對許\可。

國內有人擔心入世後,外商大舉進入中國傳媒市場擠垮中國傳媒業,這是不可能的,因為一旦出現這類險情,顯然不符合國家規劃,有關部門就可以以此為由不再批准外資單位。
從境外進口傳媒產品的制度,有一個重大改變,這就是從原先的審批制改為指定制。指定制當然比審批制嚴格多了。審批制還有經營單位向政府申請、爭取的可能,指定制就完全由政府說了算。這就確保政府部門牢牢控制傳媒產品的進口權,杜絕進口渠道過多,難以管理,致使不良文化乘隙而入。此外,由於中國傳媒業的開放主要在銷售領域,收緊進口權也是為了防止外商進入銷售領域後「捎帶」銷售本國的傳媒產品。有的外國唱片公司以為同中國合作銷售音像製品就可以使國外音像製品在中國同步發行 ,這是不正確的。外商進入中國傳媒產品市場只能進資金,不能進產品。對違法活動的處罰力度也有加大。


落實「黨管媒體」
規範帶試驗性質


「黨管媒體」是近年提出的重要政策。這不僅是指共產黨的各級組織實施對所屬媒體的領導,而且是指共產黨對傳媒業必須始終掌握對重大事項的決策權、對資產配置的控制權、對宣傳業務的審核權、對主要領導幹部的任免權。這就意味著中國主要媒體必須由共產黨的一級組織直接主辦、主管,在組織上納入共產黨的宣傳系統之內。

「黨管媒體」事實上在前幾年已在報業實施。中國報紙在過去絕大多數是各級黨組織的機關報,改革開放後全國報紙總量擴大了十多倍,黨報只佔其中四份之一。雖然通過主管、主辦單位的制度把辦報主體限制在黨組織能夠管到的範圍之內,但是畢竟有許\多報紙的主辦單位、主管單位不是黨組織,比如曾有將近報紙總數三份之一的各種行業報,其主要的主辦、主管單位就是各級政府部門。雖然政府部門也屬於共產黨領導,但是並不在黨的宣傳系統之內,情況參差不齊,問題很多 。從九十年代後期起,中央就著手報業調整,特別是在世紀之交,經過調整,省級及以下政府各部門退出辦報,它們原先所辦的報紙,有的停辦,有的劃歸當地黨報。這樣不僅壓縮了不少報紙(三百多種),而且使各級黨委機關報成為重要的辦報主體,除本報外,還主辦其他各種類型的報刊,一批以黨委機關報為核心的報業集團應運而生。

圖書出版業也通過集團化納入黨的宣傳系統。例如於二零零二年四月成立的中國出版集團,其成員包括人民出版社、人民文學出版社、商務印書館等原先直屬新聞出版總署的國家級的出版單位,成立集團後,由中共中央宣傳部直接領導,新聞出版總署則對集團實施行業性的管理 。

這樣的改革也在廣播電視業進行。成立於二零零一年十一月的中國廣播影視集團,含有中央人民廣播電台、中央電視台、中國國際廣播電台、中國電影集團公司等國家級廣播電影電視單位,在體制上改由中宣部領導,國家廣電總局黨組代管,同國家廣電總局不再有直接的隸屬關係 。北京、江蘇、浙江等省市建立的廣電集團,也實行集團與當地政府的廣電廳(局)分開,彼此沒有隸屬關係,由省(市)委宣傳部直接領導,只受政府部門的行業性管理 。中國電台、電視台由政府廣電部門設立,已經實行了幾十年,通過集團化劃到黨的系統,是一個很大的體制轉變。

「黨管媒體」是一項政策,還沒有反映到法律上來。由於出版單位實行主管、主辦單位制,《出版管理條例》規定出版單位必須有符合國務院出版行政部門認定的主辦單位及其主管機關,這當然包括黨的各級組織,所以無須修改。而《廣播電視管理條例》規定中國電台、電視台實行政府台制,即由縣以上各級政府的廣電部門設立,其他任何單位和個人不得辦台,現在的做法就超越了法規的規定。人們注意到,許\多傳媒法規都改了,唯獨一九九七年發佈的《廣播電視管理條例》沒有改。這可能因為現在實際情況對條例的超越已經太多,很難作部份修改。中國的廣播電視業體制也許\要到中共十六大以後才能明朗化。

中國剛剛入世,許\多傳媒法規位階較低,有些規範帶有試驗性質,在執行時會帶有一定彈性,還會隨著實踐的發展作出新的修改。
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